II SA/Ke 325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata P. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 325/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań: A. Z., R.Z., D. Z., K. Z., T. G., W. K. oraz G. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 5 stycznia 2011r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn. "Budowa ulicy K. w K. wraz z budową kanalizacji deszczowej, przebudową kolidującego wodociągu, linii energetycznych oraz teletechnicznych i budową oświetlenia ulicznego". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wniosek Burmistrza Miasta i Gminy K., będący podstawą wszczęcia postępowania w sprawie, zawierał elementy wymagane art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11b ust. 1 ww. ustawy dołączono opinię: Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 3 marca 2010r., Zarządu Powiatu w K. z dnia 24 listopada 2009r. oraz uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] Załączono również wymagane dokumenty, zgodnie z art. 11d ust. 1 ww. ustawy tj.: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, określeniem zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, projekt budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz opinie: ego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], Ministra Zdrowia z dnia [...], Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...], Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa ulicy K. w K. wraz z budową kanalizacji deszczowej, przebudową kolidującego wodociągu, linii energetycznych oraz teletechnicznych i budową oświetlenia ulicznego" było prowadzone poprawnie. Starosta Konecki spełnił wymogi wynikające z art. 11d ust. 5 i ust. 6 oraz art. 11f ust. 3 i ust. 4 specustawy. Prawidłowo powiadomiono strony o wszczęciu postępowania, zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji. Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty K. z dnia [...], dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej spełnia wymogi art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sentencji decyzji ustalono przebieg drogi wraz z określeniem linii rozgraniczających teren i warunków lokalizacji inwestycji, określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości związany z przebiegiem drogi oraz projekt budowlany, ustalono obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu poza liniami rozgraniczającymi teren wraz z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego obowiązku. Zamieszczono informację o skutkach prawnych decyzji powstających z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności. Określono także inne ustalenia dotyczące warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. O wydaniu decyzji prawidłowo poinformowano strony postępowania poprzez zawiadomienie z dnia 5 stycznia 2011r. oraz obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy K. w dniach od 13 stycznia 2011r. do 1 lutego 2011r., na tablicy ogłoszeń Starostwa K. - od 5 stycznia 2011r. do 19 stycznia 2011r., w prasie lokalnej "E." w dniu 14 stycznia 2011r. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przebieg planowanej inwestycji polegającej na budowie ul. K. w K. został ustalony prawidłowo, tj.: prowadzone postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej prowadzone było poprawnie, zaś wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji nie narusza prawa. Odnosząc się do zarzutów wniesionych w odwołaniach A. Z. i R. Z., D. Z. i K. Z., T. G., W. K. oraz G. K., które sprowadzają się do nieuwzględnienia ich uwag wniesionych w toku postępowania oraz braku zgody odwołujących na budowę drogi według projektu zaproponowanego przez Urząd Miasta i Gminy w K., Wojewoda pokreślił, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi, do którego zgodnie z art. 20 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych należy pełnienie funkcji inwestora i opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej. Wniosek musi spełniać wymogi art. 11b i art. 11d ust. 1 specustawy, tj. zawierać m.in. wymagane opinie, mapę z przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału oraz projekt budowlany, sporządzony zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Z powyższego wynika, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działając w oparciu o złożony wniosek, nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania przebiegu, zasięgu oraz rodzaju inwestycji. Zadaniem organu jest jedynie sprawdzenie, czy złożony wniosek spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa i czy jest zgodny z przepisami specustawy. Stanowisko to utrwalone jest w orzecznictwie sądów m.in. w wyrokach: NSA z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1507/09, WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/08. Ponadto zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależnić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ II instancji wskazał, że odwołujący się na etapie prowadzonego postępowania, na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wnosili zastrzeżenia do przebiegu inwestycji, które zostały przekazane pełnomocnikowi inwestora w celu zajęcia przez niego stanowiska w sprawie. Ostatecznie zarządca drogi nie dokonał korekty w rozwiązaniach projektowych ani nie zrezygnował z budowy drogi. Wojewoda podkreślił, że brak zgody na przebieg inwestycji przez nieruchomości należące do wnoszących odwołania nie upoważnia organu do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz nie powoduje uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Zgoda właścicieli nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest wymagana przepisami prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. K. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił, że decyzja jest niezgodna z zastrzeżeniami wniesionymi przez niego 26 listopada 2010 r. do Starosty K. i wskazał, że nie wyraża zgody na usytuowanie placu manewrowego na terenie jego działki o Nr 4561/2. Autor skargi wyjaśnił, że jest współwłaścicielem powyższej działki w ½ części i poprzez planowaną inwestycję straci ona na atrakcyjności. Jeżeli istnieje konieczność wybudowania placu manewrowego to należy go usytuować na zachód od jego działki. Skarżący wskazał, że wykonywanie drogich inwestycji na obrzeżach miasta jest "rozrzutnością", gdyż przede wszystkim należałoby poprawić warunki życia w centrum miasta poprzez budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej na ul. M. w K.. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 11 sierpnia 2011r. pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo naruszenie przepisów art. 7, 8 i 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych z lokalizacją "zawrotki" na działce należącej do skarżącego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie, że ul. M.K. posiada połączenie z drogą powiatową i wojewódzką, a w związku z tym błędnie przyjęto, że konieczne jest urządzenie "zawrotki". Wskazał również na naruszenie § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi poprzez przyjęcie, że ul. M. K. nie jest połączona z drogą powiatową ani wojewódzką. Zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych warunkach przygotowania inwestycji drogowych polegające na nieprawidłowym podziale nieruchomości skarżącego, tzn. działka podlegająca wywłaszczeniu powinna obejmować cały pas drogowy a nie tylko ulicę, ponieważ uniemożliwia to wybudowanie całej infrastruktury drogowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Starosty K. z dnia [...] zezwalająca na realizację inwestycji drogowej została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przytaczanej dalej jako specustawa drogowa (tekst jednolity Dz. U. Nr 193/08 poz. 1194 ze zm.). Celem powołanej ustawy było pierwotnie uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale po nowelizacji z 2006 r. działanie zawartych w niej przepisów rozciągnięto również na inne drogi publiczne. Kolejna nowelizacja z lipca 2008 r. jeszcze bardziej uprościła i przyspieszyła postępowanie zmierzające do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmując w jednym postępowaniu i jednej decyzji cztery zagadnienia: lokalizację drogi, podział nieruchomości, nabywanie nieruchomości pod drogi i pozwolenie na jej budowę. Wprowadzenie takiej szczególnej regulacji spowodowane było potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych na terenie Polski. Wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w Kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa, jej działanie jest bowiem ograniczone do dnia 31 grudnia 2010r. (art. 45). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a w szczególności uregulowań zawartych w specustawie drogowej. Bezspornym jest, że wnioskiem została objęta droga gminna, stanowiąca zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19/07 poz. 115 ze zm.) jedną z kategorii dróg publicznych. Pozwalało to na przeprowadzenie postępowania dotyczącego realizacji tej inwestycji w trybie przepisów specustawy, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji właśnie w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (w art. 1 ust. 1). Postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu, tj. Burmistrza Miasta i Gminy K. będącego zarządcą tej drogi stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej). Złożony w sprawie wniosek zawierał wszystkie wymagane elementy wymienione w art. 11b ust. 1 i 11d ust. 1 specustawy drogowej, co nie było w sprawie kwestionowane. W toku postępowania organ I instancji prawidłowo zastosował właściwe przepisy dotyczące określenia kręgu stron postępowania, zróżnicowanego sposobu zawiadamiania ich o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy, a także doręczenia zapadłej decyzji (art. 11f ust. 3 i 4). Również wydana decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Określa bowiem i zawiera: 1) wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) linie rozgraniczające teren zaznaczone na mapie sporządzonej na podstawie danych z ewidencji gruntów, załączonej do decyzji organu I instancji; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, przy czym w sprawie uzyskano decyzję stwierdzającą, że sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko nie jest konieczne oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana budowa ulicy M. K., przedstawionych na mapach z projektem podziału, stanowiących załącznik do decyzji; 6) oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Gminy K. z chwilą uostatecznienia się decyzji; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego opracowanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane i legitymującego się zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, projekt budowlany zawiera także oświadczenia o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 8) inne potrzebne ustalenia dotyczące: a) szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania drogi, c) nałożenia na inwestora obowiązku ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego o specjalności drogowej, d) konieczności prowadzenia przez kierownika budowy dziennika budowy, e) zobowiązania inwestora do dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na przebudowę sieci, budowę zjazdów i dróg innych kategorii z jednoczesnym zezwoleniem na wykonanie w/w obowiązków przebudowy - z określeniem działek, których to dotyczy; 9) ustalenie terminu wydania nieruchomości na 121 dni licząc od daty, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podkreślić również należy, organ I instancji, a następnie organ odwoławczy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej analizują dokumentację, wniosek inwestora i decyzję pod względem ich zgodności formalnej z wymaganiami specustawy oraz innymi przepisami prawa, tak więc organy przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związane są wnioskiem inwestora, którym jest zarządca drogi. Jeżeli wniosek pochodzi od zarządcy drogi i zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 11b i art. 11d ust. 1, to organy administracji publicznej są zobligowane do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W szczególności właściwy organ nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań; to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno -wykonawczych zamierzonego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze oraz na rozprawie przed Sądem podkreślić należy, że w świetle przepisów specustawy, zgoda właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma projektowana droga publiczna, nie jest konieczna do wydania decyzji na podstawie art. 11a ust.1 tej ustawy. Dlatego też brak tej zgody nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ta sama uwaga dotyczy zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń co do lokalizacji placu do zawracania na jego działce, które – co wynika z akt sprawy - nie uzyskały akceptacji wnioskodawcy (zarządcy drogi). Nie ma także znaczenia okoliczność, czy aktualnie ulica M. K. posiada połączenie z innymi drogami, skoro intencją zarządcy tej drogi jest uczynienie z niej drogi lokalnej, spełniającej wyłącznie funkcje dojazdowe do posesji przy niej ulokowanych. Podkreślić należy, że sprawa niniejsza dotyczy drogi projektowanej, a więc wbrew twierdzeniu skarżącego, nie można mówić o naruszeniu przez organy art. 7, 8 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie aktualnego powiązania ulicy M. K. z drogą powiatową i wojewódzką. Nieuzasadniony również pozostaje zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 specustawy polegający na nieprawidłowym podziale nieruchomości W. K.. Treść pkt 5 i 6 decyzji organu I instancji, w powiązaniu z mapami stanowiącymi jej załącznik wraz z wykazem zmian gruntowych, nie wskazuje w żadnym razie na to, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącego nie obejmuje całego pasa drogowego, a tylko ulicę. Działka skarżącego o dotychczasowym numerze 4561/2 podzielona została na działki oznaczone numerami: 4561/3, 4561/4, 4561/5, z czego pod inwestycję przeznaczona została działka nr 4561/4 obejmująca plac do zawracania łącznie z pasem drogowym. Podkreślić także należy, że sformułowany na rozprawie zarzut, że "działka podlegająca wywłaszczeniu powinna obejmować cały pas drogowy a nie tylko ulicę" nie został potwierdzony żadnymi argumentami mogącymi świadczyć o jego słuszności. Nie można również przypisać organom naruszenia § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.1999.43.430). Stosownie do w/w przepisu w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L (lokalnej) lub D (dojazdowej) wykonuje się plac do zawracania samochodów. Zaznaczyć przy tym należy, że przepisy rozporządzenia dotyczą dróg projektowanych, a więc takich jak objęta wnioskiem w sprawie (§ 2). Dla prawidłowości zastosowania § 125 ust.1 nie ma więc znaczenia aktualne powiązanie ulicy M.K. z istniejącymi drogami, lecz jej planowany przez zarządcę przebieg i charakter jako drogi nieprzelotowej (czyli tzw. "ślepej"). Zakończenie projektowanej w sprawie drogi placem do zawracania stanowi zatem wyraz zastosowania § 125 ust.1, a nie jego naruszenia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł zgodnie z art. 250 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 c i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz.1348 ze zm.).