II SA/Ke 325/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich na rok 2012, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w dniu 4 maja 2012 r. wniosek H. C. o przyznanie płatności na rok 2012. We wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) producent zgłosił siedem działek rolnych głównych o łącznej powierzchni 1,94 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębie B., w gminie B.. Ponadto strona ubiegała się o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 0,23 ha. Wraz z wnioskiem zostały złożone załączniki graficzne obrazujące położenie działek rolnych i kartę informacyjną. W dniu 30 maja 2012 r. strona złożyła wycofanie części wniosku, w którym zaznaczyła boksy: jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej; oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. W tabeli VII strona wskazała działkę ewidencyjną nr 331/6 o powierzchni 0,16 ha. Po rozpatrzeniu wniosku o wycofanie części wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 organ pierwszej instancji uwzględnił żądanie strony. W przedmiocie jednolitej płatności obszarowej przyznał płatność do powierzchni 1,78 ha, zaś w przedmiocie uzupełniającej płatności podstawowej przyznał płatność do powierzchni 0,23 ha. W przedmiocie oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich organ I instancji ustalił, że H. C. zaznaczył w wycofaniu części wniosku z dnia 30 maja 2012 r. boks oddzielnej płatności z tytułu owoców i warzyw i dlatego decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] H. C. nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji podnosząc, że chciał wycofać tylko działkę ewidencyjną nr 331/6, którą wpisał w tabelę VII pisma z dnia 30 maja 2012 r. zawierającego wycofanie części wniosku. Rozpatrując powyższe odwołanie organ odwoławczy podał, że kryterium warunkującym uprawnienie do oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, jest otrzymanie przez producenta rolnego przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich za rok 2008. Oznacza to, że we wniosku o płatność na rok 2012 ubieganie się o przyznanie ww. płatności wyraża się tylko przez zaznaczenie boksu "oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich", rolnik natomiast w części dotyczącej działek rolnych nie deklaruje odrębnej działki rolnej z grupą upraw owoce miękkie. W sposób analogiczny zaznaczenie tego boksu w formularzu wycofania części wniosku powoduje rezygnację z płatności z tytułu owoców miękkich. Powyższe winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego. Organ II instancji podkreślił, że strona złożyła na formularzu wniosku podpis pod oświadczeniem, że znane jej są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych przedmiotowym wnioskiem. Z uwagi na powyższe, argumenty strony zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję H. C. wskazał, że w dniu 30 maja 2012 r. wniósł o wycofanie jednej działki nr 331/5. Ponieważ na działce tej były uprawiane truskawki, powinna ona być również wycofana z dopłaty do owoców miękkich. W prawidłowym wypełnieniu wniosku pomagał mu pracownik agencji, który wskazywał co należy zakreślić. Po otrzymaniu zaskarżonej decyzji w agencji udzielono mu informacji, że "system źle odczytał wniosek" i "zamiast jednej działki wycofał całe pole z dotacji". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 4 maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. Do jednolitej płatności obszarowej producent zgłosił siedem działek rolnych głównych o łącznej powierzchni 1,94 ha. Ponadto strona ubiegała się o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o powierzchni 0,23 ha. Bezspornym również jest, że w dniu 30 maja 2012 r. skarżący wycofał część wniosku o przyznanie płatności. W tym celu zaznaczył boksy: jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, natomiast w tabeli VII tego wniosku skarżący wskazał działkę ewidencyjną nr 331/6 o powierzchni 0,16 ha. Interpretując wniosek z dnia 30 maja 2012 r. organ I instancji stanął na stanowisku, że skarżący domaga się cofnięcia wniosku w zakresie przyznania płatności z tytułu owoców miękkich na wszystkich działkach wymienionych we wniosku z dnia 4 maja 2012 r. o przyznanie płatności i w związku z tym na podstawie art. 105 § 2 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. Następnie organ odwoławczy uznał taką interpretację za prawidłową argumentując, że skoro ubieganie się o przyznanie płatności z tytułu owoców miękkich wyraża się tylko przez zaznaczenie boksu "oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich", to zaznaczenie tego boksu w formularzu wycofania części wniosku powoduje całkowitą rezygnację z płatności z tytułu owoców miękkich. W ocenie Sądu takie stanowisko organów jest nieprawidłowe i narusza zasady postępowania administracyjnego, które na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U.2012.1164 – dalej zwana "ustawą"), mają w sprawie zastosowanie, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, a także z naruszeniem zasad określonych art. 3 ust. 2 ustawy. Z przepisu tego bowiem wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (§ 3). Z powyższej regulacji wynika więc, że wyłącza ona zastosowanie niektórych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, z drugiej jednak strony zawiera dyrektywę, stosownie do której organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności. Uprawniony jest zatem pogląd, że organy administracji publicznej realizując zasadę praworządności, mimo że są związane zakresem wniosku strony, mają obowiązek precyzyjnie ustalić zakres tego żądania, w szczególności gdy sposób wypełnienia formularza wniosku budzi wątpliwości co do rzeczywistej woli osoby, ubiegającej się o przyznanie płatności. (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 477/10, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 466/08 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził on, że tam, gdzie pracownik organu administracji jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucającą się już na pierwszy rzut oka rozbieżność intencji wnioskodawcy zawartą we wniosku, winien on poinformować o tym składającego wniosek – ograniczenie się do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej na rok 2012 skarżący wskazał siedem działek, w tym m.in. działkę nr 331/6. Natomiast we wniosku o wycofaniu jego części skarżący wskazał tylko jedną działkę właśnie nr 331/6. Równocześnie zaznaczył on w tym wniosku, że zawiera on cofnięcie pierwotnego wniosku tylko w części. Z powyższego wynika więc oczywista konkluzja, że zamiarem skarżącego było wycofanie wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 do jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej i oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich tylko, co do jednej działki o nr 331/6. Natomiast nie sposób przyjąć, tak jak zrobiły to organy, że intencją skarżącego było cofnięcie wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, co do wszystkich działek. Zresztą już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego skarżący konsekwentnie podnosił, że chciał wycofać tylko działkę nr 331/6, którą wpisał w tabelę VII wycofania części wniosku. W ocenie Sądu, w związku z powyższymi okolicznościami organy zobligowane były do wyjaśnienia powstałych wątpliwości, co do zakresu cofnięcia wniosku, zwłaszcza mając na uwadze, że przyjęcie interpretacji organu spowoduje niekorzystne dla obywatela rozstrzygnięcie w postaci utraty przysługującego wnioskodawcy uprawnienia, co stanowi naruszenie zasady, że organy stoją na straży praworządności. Zauważyć w tym miejscu należy, że argument organu, że cofnięcie wniosku dotyczy całości oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich jest niejasny. Jeśli bowiem nie byłoby konieczne wyszczególnienie, jakich działek dotyczy cofnięcie wniosku w przypadku owoców miękkich, to ta sama zasada powinna dotyczyć również pozostałych płatności objętych wnioskiem strony. Ponadto ze znajdujących się w aktach sprawy formularzy wniosków o przyznanie płatności na rok 2012 z punktu "I. Cel złożenia" wynika wprost, że "wycofanie części wniosku" co do oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich jest dopuszczalne. Natomiast płatności tej nie dotyczy "zmiana do wniosku" (wynika to z punktu 4 instrukcji, która znajduje się na dole strony pierwszej formularza). W związku z tym nie mają racji organy, że nie można wycofać części wniosku o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich, a także niezrozumiałe jest podkreślanie przez organ odwoławczy, że strona złożyła na formularzu wniosku podpis, że znane jej są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych przedmiotowym wnioskiem, czyli w domyśle strona winna wiedzieć, że cofnięcie wniosku w części powoduje w przypadku owoców miękkich całkowite cofnięcie oddzielnej płatności, skoro z formularza tego pouczenia takiego wniosku nie można wysnuć. Zauważyć należy, że z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2010.39.215) wynika, że wnioski rolników należy traktować jako podania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego w sytuacji, gdy podanie - wniosek rolnika o przyznanie płatności, budzi jakiekolwiek wątpliwości co do jego treści, a zwłaszcza co do intencji wnoszącego podanie, organ ma obowiązek wezwania strony do usunięcia tych niejasności w trybie art. 64 § 2 kpa, czego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, dokona analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej uwagi, w przypadku wątpliwości zastosuje art. 64 § 2 kpa, a następnie oceni, czy skarżący spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Punkt drugi wyroku wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.