II SA/Ke 326/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Gminy Solec -Zdrój z dnia 23 czerwca 2016r. Nr XXI/106/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Solec - Zdrój stwierdza nieważność § 29 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Solec-Zdrój w dniu 23 czerwca 2016r. podjęła uchwałę nr XXI/106/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Solec-Zdrój. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 250). W § 29 załącznika do powyższej uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie Solec-Zdrój, stwierdzono: "Właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany w miarę potrzeby". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Prokuratury Rejonowej w Busku-Zdroju zaskarżył ją w zakresie przytoczonego wyżej § 29, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części, tj. obejmującej zobowiązanie właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi do przeprowadzania na terenie takich nieruchomości obowiązkowej deratyzacji co najmniej raz do roku oraz wskazania możliwości nałożenia takiego obowiązku w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby. Prokurator zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to: art. 18 ust.2 pkt. 15 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt. 8 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez nałożenie zgodnie z treścią § 29 regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi obowiązku przeprowadzania na terenie takich nieruchomości deratyzacji co najmniej raz do roku oraz wskazanie możliwości nałożenia takiego obowiązku w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku - o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych, a w art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienia takie zawiera – regulująca tę problematykę – ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rady gminy zostały zobligowane do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten stosownie do ust. 2 pkt 8 ustawy ma określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Oznacza to, że nie ma potrzeby ani też możliwości określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, kogo obciążają obowiązki określone w regulaminie. Zapis zawarty w § 29 zaskarżonej uchwały stanowi wykroczenie poza ustawową kompetencję rady gminy, bo organ ten zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, winien jedynie wskazać obszary na terenie gminy, które wymagają ich obowiązkowej deratyzacji i określić terminy jej przeprowadzenia. Artykuł 4 ust.2 pkt. 8 przytoczonej ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do zobowiązania właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Solec-Zdrój uznał ją za zasadną. Powołał się na treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 września 2016r. w sprawie o sygn. II OSK 3026/14, który wydany został w analogicznej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. W niniejszym przypadku jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1289), dalej jako "Ucpg". Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, odnoszącym się do deratyzacji, przewidziano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W treści kwestionowanego przez skarżącego § 29 załącznika do zaskarżonej uchwały stwierdzono, że: "Właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzania, co najmniej raz w roku, deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten, w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany w miarę potrzeby". Porównanie tego zapisu z treścią powołanego przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 Ucpg prowadzi do wniosku, że doszło w tym przypadku do przekroczenia delegacji ustawowej. Powyższy przepis nie upoważnia bowiem rady gminy do wskazania podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji, a do tego w istocie sprowadza się kwestionowana regulacja. Na podstawie w/w przepisu organ rada gminy jest zobowiązana do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 13 września 2016r. (sygn. akt II OSK 3026/14, opubl. Lex nr 2143534) wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości wynika z ustawy. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie rażąco narusza prawo i z tego względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w zakresie objętym skargą. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że niezgodność z prawem regulacji zawartej w tym zapisie powoduje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały. ----------------------- II SA/Ke 326/17 2 II SA/Ke 326/17 1