II SA/Ke 330/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011 roku sprawy ze skargi M.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.R. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o nakazie dokonania rozbiórki lub przebudowy ogrodzenia i umorzył postępowanie organu I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek interwencji T. P. i M.a R. organ I instancji przeprowadził w dniu 26.06.2009r. oględziny prowadzonej przez M. C. budowy ogrodzenia działki ewid. 420/1 od strony należącej do Gminy S. drogi, usytuowanej na działce nr 419 (obecnie nr 419/2). W rezultacie tych oględzin ustalono, że przedmiotowa inwestycja powstaje na podstawie i zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 6.03.2008r. o zamiarze jego budowy, przyjętym bez uwag przez Starostę Sandomierskiego, oraz w oparciu o uzgodnienia z zarządcą w/w drogi – Wójtem Gminy S. oraz z zarządcą drogi krajowej – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział , dokonane w zakresie przebiegu w/w ogrodzenia. Pismem z dnia 18.12.2010r. T. P., P. P. oraz M. M. wystąpili do Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , domagając się wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu nakazanie zmiany usytuowania przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ogrodzenie to jest budowane przy samym pasie drogi, co wyklucza swobodny przejazd samochodów, maszyn rolniczych itp. Pismo to zostało przekazane postanowieniem organu II instancji z dnia 28.12.2010r. do rozpatrzenia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. Organ I instancji, odmawiając wydania decyzji o nakazie dokonania rozbiórki lub przebudowy ogrodzenia, powołał się na ustalenia dokonane w trakcie oględzin, z których wynika, że przedmiotowa inwestycja jest prowadzona legalnie – zgodnie z warunkami uprzednio dokonanego przez inwestora zgłoszenia, złożonego w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 - j. t.). W podstawie prawnej powołano art. 104 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od w/w decyzji T. P., P. P. i M. M. wskazali na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jako że usytuowanie spornego ogrodzenia przy samym pasie drogi dojazdowej wyklucza swobodny przejazd pojazdów i utrudnia włączanie się do ruchu na drodze krajowej, wobec czego sporna inwestycja stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi, jak również powstania szkody w mieniu. Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 7 i 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy oraz bez wysłuchania stanowisk wnioskodawców i umożliwienia złożenia im zeznań w celu precyzyjnego przedstawienia i wyjaśnienia swych żądań oraz twierdzeń na ich poparcie. Organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zakwestionowaną decyzję i orzekając o umorzeniu postępowania organu I instancji, uzasadnił to wszczęciem przedmiotowego postępowania na wniosek osób niebędących stronami w sprawie. Zdaniem organu II instancji "trudno (...) wykazać w przedmiotowej sprawie interes prawny właścicieli posesji nr 6 i posesji nr 5 zlokalizowanych w miejscowości Z. przy drodze dojazdowej na działce o nr ewid. gruntu 419 oraz innych użytkowników tej drogi, w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia (...), co najwyżej interes faktyczny". Wskazano przy tym, że T. P., P. P. i M. M. nie posiadają prawa własności działki nr 419 (droga), ani działki nr 420/1 w Złotej, będąc jedynie użytkownikami przedmiotowej drogi dojazdowej do ich posesji. Ponadto działka nr 428/2, stanowiąca współwłasność M. R., oraz działki nr 428/4 i nr 428/5, stanowiąca współwłasność zainteresowanego P. P., nie graniczą z działką nr ewid. 420/1, będącą własnością M. C. – inwestora przedmiotowego ogrodzenia. Tym samym wymienione osoby nie mogą być uznane za strony postępowania w sprawie spornego ogrodzenia. Dodatkowo organ podniósł, że działka nr ewid. 419/2 znajduje się we władaniu Gminy S. i użytkowana jest jako droga, jednak nie posiada statusu drogi publicznej. Ponadto ogrodzenie działki M. C. nie jest obiektem budowlanym, ale urządzeniem towarzyszącym związanym z obiektem budowlanym, jako że na nieruchomości tej istnieje budynek. Z tego też względu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 43 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) określający odległości obiektów budowlanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. To samo dotyczy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 43, poz. 430 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. P., P. P. i M. M. zarzucili decyzji organu odwoławczego: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 k.c. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do dokonania rozbiórki lub przebudowy spornego ogrodzenia, a wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do występowania z żądaniem objętym niniejszym postępowaniem; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 28 k.p.a. przez uznanie, że wnioskodawcy nie mają statusu strony w toczącym się postępowaniu; - art. 7 w zw. z art. 10 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności przedmiotowej sprawy oraz bez wysłuchania stanowisk wnioskodawców; wnioskodawcy w ogóle nie zostali przesłuchani w niniejszej sprawie, nie dokonano oględzin spornej budowli, w szczególności w zakresie nieprawidłowości jej wykonania i sprzeczności jej posadowienia z bezpieczeństwem publicznym, stwarzającym niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia wielu osób oraz mienia. Skarżący podnieśli ponadto, że Prawo budowlane expressis verbis stanowi, że jakikolwiek budynek, budowla, obiekt budowlany – w tym także ogrodzenie nie może zostać wykonane w sposób zagrażający bezpieczeństwu w komunikacji, oraz życiu, czy też zdrowiu osób, względnie powodujący niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, co – zdaniem skarżących – ma miejsce w niniejszej sprawie. Powyższe okoliczności zostały bowiem potwierdzone opinią biegłego rzeczoznawcy samochodowego, który stwierdził, że przedmiotowa ulica po przebudowie nie spełnia swych podstawowych funkcji i cech klasy D (ulica dojazdowa) zawartych w klasyfikacji technicznej. Dodatkowo ze względu na dokonaną przebudowę ulicy, nie ma możliwości, aby do posesji skarżących dojechały pojazdy służb ratunkowych np. pogotowie ratunkowe, straż pożarna, czy pogotowie gazownicze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę T. P. i P. P. – z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, iż T. P., P. P. i M. M. - na wniosek których wszczęto przedmiotowe postępowanie, nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wynika to z faktu, iż nie posiadają prawa własności działki nr 419 (droga), ani działki nr 420/1 (własność inwestora spornego ogrodzenia), a nadto ich nieruchomości nie graniczą z tą ostatnią działką. T. P., P. P. i M. M. są jedynie użytkownikami drogi dojazdowej – prowadzącej do ich posesji. Skoro zatem postępowanie zostało wszczęte na wniosek osób niebędących stronami w sprawie, to zdaniem organu odwoławczego, wydanie decyzji formalnej ( nie rozstrzygającej o istocie sprawy) jest zasadne. Z przedstawioną argumentacją nie sposób się zgodzić. Nie jest w sprawie niniejszej kwestionowane, iż działka na której zlokalizowana jest droga (działka nr 419/2 – uprzednio nr 419) pozostaje we władaniu Gminy S. Droga ta nie posiada statusu drogi publicznej. Nie jest także sporne, iż działka nr 428/2 stanowiąca współwłasność M. R. oraz działki nr 428/4 i 428/5 stanowiące współwłasność P. P. - nie graniczą z działką nr 420/1, będącą własnością inwestora przedmiotowego ogrodzenia. W świetle powyższych okoliczności rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy właściciel (władający) nieruchomością zlokalizowaną w obrębie drogi wewnętrznej, a w związku z tym użytkownik takiej drogi, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w szeroko pojętej sprawie budowy ogrodzenia, realizowanej na nieruchomościach wzdłuż tej drogi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi, a zarządzanie nimi ustawodawca powierzył zarządcom terenu. Z akt sprawy niniejszej wynika, iż działka nr 419/2, na której zlokalizowana jest droga znajduje się we władaniu Gminy S. ( por. wypis z rejestru gruntów (K-I-41) z dnia 28.03.2011r). Droga ta nie jest zaliczona do drogi publicznej, tak więc jej zarządzanie w rozumieniu w/w przepisu należy do tego podmiotu publicznoprawnego. Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych - drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W świetle powyższych regulacji, nie może budzić wątpliwości, iż drogi wewnętrzne należące do jednostek samorządu terytorialnego - z uwagi na ich przeznaczenie - nie są budowane i utrzymywane w interesie zarządcy terenu, a więc podmiotu publicznoprawnego, ale przede wszystkim w interesie mieszkańców gminy - właścicieli (władających) nieruchomości zlokalizowanych w obrębie takich dróg. Dostępność takich dróg wewnętrznych dla tej kategorii ich użytkowników daje podstawę do przyjęcia stanowiska, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wywiedziony z uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej, w obrębie której zlokalizowana jest jego nieruchomość ( art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zatem, wbrew stanowisku organu odwoławczego, skarżący M. M. posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Końcowo zauważyć trzeba, że w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Z tego też względu wszczęcie postępowania, o jakim mowa w art. 50 (jak również art. 51) ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, następuje z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25.10.2006r., sygn. akt: II OSK 1257/05, LEX nr 2892531). W świetle powyższego w sprawie niniejszej, złożony w tym zakresie wniosek z dnia 18.12.2010r. nie jest wnioskiem, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a. – powodującym wszczęcie postępowania na żądanie strony, lecz jedynie sygnałem dla organu nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania z urzędu. Orzekając ponownie organ odwoławczy, mając na względzie przedstawione powyżej rozważania, rozpatrzy złożone w niniejszej sprawie odwołanie i wyda rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami – eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania – to jest art. 28 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy- orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II uzasadnia treść art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu sądowego (500 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł).