II SA/Ke 333/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak,, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian ( spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia [..] znak: [..] Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [..], znak: [..], nakładającą na Przedsiębiorstwo A. w B. S.A. karę pieniężnej w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten wskazał, że w dniu 17.11.2010r. o godz. 15:45 w B. na ul. K. policjanci z Komendy Powiatowej Policji w B. przeprowadzili kontrolę drogową autobusu m-ki Autosan o nr rej. [..], którym kierował G. D., należącego do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w B. S.A. W trakcie kontroli stwierdzono, że kierowca ww. autobusu wykonujący regularny zarobkowy przewóz osób na trasie B. – O. podjechał na przystanek autobusowy przy ul. K. w celu zabrania pasażerów, pomimo że przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy, stanowiącym integralną część zezwolenia nr [..], wydanego w dniu [..] i ważnego do dnia 8 września 2013r. Protokół z kontroli kierowca autobusu podpisał nie wnosząc uwag co do stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia 29.11.2010r. Burmistrz Miasta i Gminy w B. poinformował organ I instancji, że przewoźnik A. S.A. w B. nie złożył wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanku przy ul K. na linii B. – O., a z kolei nadesłane z Urzędu Marszałkowskiego dokumenty potwierdziły, że przewoźnik nie był uprawniony do korzystania z przystanku przy ul. K. w B. Wobec powyższego organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [..] Od tego rozstrzygnięcia A. w B. S.A. wniosło odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, polegające na przyjęciu, że wykorzystywanie zastępczego przystanku zamiast przystanku ujętego w zezwoleniu, a zamkniętego z powodu remontu narusza zakaz korzystania z przystanków, oraz art. 20a ww. ustawy polegające na błędnym przyjęciu, że pomimo wystąpienia przesłanek w nim wymienionych są podstawy do nałożenia kary pieniężnej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponadto wskazano na nieuwzględnienie przez organ I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010r. (sygn. II SA/Ke 436/10), stwierdzającego nieważność zapisów uchwały Rady Miejskiej w B., w oparciu o które wnioski A. o uzgodnienie warunków korzystania z przystanku spotkały się z odmową. Rozpatrujący odwołanie Komendant Wojewódzki Policji wskazał na naruszenie przez przewoźnika wykonującego przewozy regularne art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż z rozkładu jazdy, stanowiącego w myśl art. 20 ust. 1a tej ustawy załącznik do zezwolenia, wynika jednoznacznie, że kierujący autobusem nie powinien zabierać pasażerów z przystanku zlokalizowanego przy ul. K. w B. Wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się bowiem wyłącznie na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5, zabraniające zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dopuszczający w pewnych uzasadnionych przypadkach niezależnych od przedsiębiorcy (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogi) wykonanie przewozu z odstępstwem od warunków określonych w zezwoleniu. Poprzedni przystanek przy ul. P. istotnie zlikwidowano z dniem 17.08.2010r., a utworzono przystanek przy ul. K. O zamiarze likwidacji przystanku A. został poinformowany pismem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 27.04.2010r., w którym wezwano przewoźników do dokonania odpowiednich zmian w zezwoleniach i rozkładach jazdy. Obowiązku tego A. nie dopełnił, a zatem powoływanie się przez niego na ww. przepis jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany w odwołaniu wyrok Sądu z dnia 30 września 2010r. nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przez stronę przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Dodatkowo organ wskazał, że przed wydaniem decyzji strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zgłoszenia żądań, z czego nie skorzystała. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ I instancji naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują, aby w przypadku stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania tego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym, a w konsekwencji umorzenia postępowania. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organom żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe rozstrzygnięcie Przedsiębiorstwo A. S.A. w B., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, wniosło o uchylenie decyzji obu instancji. W jego ocenie zatrzymanie się przez kierującego autobusem na przystanku przy ul. K. nastąpiło w wyniku wystąpienia sytuacji wyjątkowej, spowodowanej zamknięciem przystanku przy ul. P. Organy niezasadnie dokonały wykładni zawężającej przepisu art. 20a ustawy o transporcie drogowym. Na poparcie swego stanowiska skarżąca Spółka powołała się na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. (sygn. II GSK 540/08), w którym wyrażono pogląd, że katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu wymieniony w art. 20a nie jest zamknięty, a jedynie przykładowy. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił również dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Nie ustalił bowiem zaistnienia przesłanek z art. 20a, tj. zamknięcia ul. P., jego przyczyny oraz faktu wyznaczenia dodatkowego przystanku przy ul. K. Nadto podniosła, że z dniem 24.01.2011r. przystanek przy ul. P. został przywrócony, a zatem nie istniał po jej stronie obowiązek dokonywania zmian w rozkładzie jazdy. Przystanek przy ul. K. przejął rolę dotychczasowego przystanku przy ul. P., nie nastąpiła więc zmiana istotnych postanowień zezwolenia. Zmieniła się tylko lokalizacja przystanku, zaś przewoźnicy na czas remontu korzystali z lokalizacji zastępczej. Skarżąca powołała się także na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2011r., wydaną w analogicznej sprawie na skutek odwołania A., uchylającą decyzję organu I instancji, z uzasadnieniem podzielającym argumentację skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. Prezes Zarządu Spółki S. P. oświadczył, że skarżąca nie składała ani wniosku o uzgodnienie korzystania z przystanku przy ul. K. do jego zarządcy, ani też wniosku do Marszałka Województwa od wydanie decyzji o odstępstwie, o jakim mowa w art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ do takiego wniosku musiałaby dołączyć rozkład jazdy uwzględniający przystanek przy ul. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., Nr 15, poz. 874 ze zm.), wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. W myśl z art. 18b ust. 1 tej ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). Zgodnie z art. 18b ust. 2 ww. ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy, zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2); oraz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3). Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 ww. ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest zapis Lp. 2.2. ust. 3 załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 3000 złotych penalizuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W rozpoznawanej sprawie bezspornym w sprawie pozostaje fakt, że w dniu kontroli, tj. 17.11.2010r. skarżący nie dysponował dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. K. w trakcie realizowania przewozu na podstawie zezwolenia nr [..] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii B. – O. Nie budzi wątpliwości również fakt, że strona realizując w tym dniu przewóz osób w ramach linii regularnej Busko-O. korzystała z ww. przystanku. Słusznie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że w niniejszej sprawie przepis art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, na który powołuje się strona, nie ma zastosowania. Zgodnie z jego brzmieniem warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że tymczasowe przeniesienie przystanku z ul. P. na ul. K. wynikało z konieczności przebudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Zatem istotnie były to okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej mieści się w katalogu okoliczności określonych w ww. przepisie. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 20a ust. 1 wymaga jednak powiązania go z ust. 2. Analiza obu tych jednostek redakcyjnych prowadzi do wniosku, że określone w ust. 1 art. 20a odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają nie dłużej niż 14 dni. Jeżeli przeszkody te trwają dłużej przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. W rozpoznawanej sprawie niezależna od przewoźnika przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. P. trwała od dnia 17.08.2010r. do dnia 24.01.2011r., kontrola zaś, która spowodowała nałożenie kary, mała miejsce w dniu 17 listopada 2011r., a więc po 3 miesiącach od zamknięcia przystanku przy ul. P. Co więcej, już w piśmie z dnia 27.04.2010r. Burmistrz Miasta i Gminy B., poinformował wszystkich przewoźników, a tym także skarżącą, o zamiarze zamknięcia z dniem 1.07.2010r. ruchu na ul. P., likwidacji przystanków znajdujących się na tej ulicy i konieczności wystąpienia o nowe uzgodnienia oraz dokonania odpowiednich zmian w posiadanych zezwoleniach i rozkładach jazdy. W tej sytuacji obowiązkiem skarżącej, stosownie do powołanego wyżej art. 20a ust. 2, było wystąpienie do Marszałka Województwa , jako organu, który wydał zezwolenie, o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Taka decyzja jest aktem administracyjnym powiązanym, odnoszącym się do warunków określonych w innym akcie administracyjnym (zezwoleniu). Skarżąca o wydanie takiej decyzji nie wystąpiła. Reasumując skarżący mógł w dniu kontroli, tj. 17.11.2010r., korzystać z przystanku przy ul. K. wyłącznie dysponując decyzją o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Innej możliwości ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje. W szczególności nie przewiduje instytucji "przystanku zastępczego". Nie można się zgodzić ze skarżącym, iż tymczasowa zmiana lokalizacji przystanku nie narusza istotnych warunków zezwolenia, wskutek czego dokonywanie w nim zmian było zbędne. Idąc tym tokiem rozumowania przepis art. 20a ust. 2 miałby zastosowanie tylko do sytuacji, w których okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów mają charakter trwały, a nie tymczasowy. Taka interpretacja ww. przepisu jest jednak, z uwagi na jego brzmienie, nieuprawniona. Jedyną przesłanką obligującą do zastosowania tego przepisu jest występowanie okoliczności określonych w ust. 1 w okresie dłuższym niż 14 dni. Wskazane przez Prezesa Zarządu A. na rozprawie powody, dla których Spółka nie wystąpiła o dokonanie zmian w posiadanym zezwoleniu pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organy Policji orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym i kwestia uchylenia przez Sąd niektórych przepisów uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2010r. Nr XXXVII/425/1 w sprawie zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, iż WSA w sprawie II SA/Ke 436/10 stwierdził nieważność uchwały tylko w tej części, w jakiej nakazywała ona przewoźnikom zaczynanie kursów i ich kończenie na dworcu A. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują aby w przypadku stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania danego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. Skoro zatem podczas kontroli w dniu 17 listopada 2010r. skarżąca naruszyła warunki, o których mowa w art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy, to wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, w zw. z Lp. 2.2. pkt 3 załącznika do ww. ustawy było w pełni uzasadnione i nie narusza prawa. Odnosząc się do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, na którą powołał się skarżący, wyjaśnić należy, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło na skutek zastosowania przez ten organ nieprawidłowej wykładni przepisu art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Mianowicie organ I instancji uznał, że obowiązek zatrzymywania się na przystankach określonych w zezwoleniu, bądź niezatrzymywania się na innych, nie mieści się w zakresie pojęcia "warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18", użytego w art. 20a. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji zbadać, czy w rozpatrywanej sprawie nastąpiły przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 20a, nie przesądzając kwestii ich wystąpienia. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie skarżącego, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w sprawie analogicznej do niniejszej podzielił jego argumentację. Zdaniem Sądu realizowanie przez skarżącą Spółkę przewozu niezgodnie z zezwoleniem nie było również wynikiem nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem nie nakłada się kary pieniężnej na przedsiębiorcę jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Okoliczności takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły, albowiem już od chwili otrzymania pisma z dnia 27.04.2010r. skarżąca wiedziała o tym, że nie będzie mogła korzystać z przystanku przy ul. P. Spółka został właściwie zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczona o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu organy administracji rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.