II SA/Ke 334/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. w B. S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] o nałożeniu na Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, iż w dniu 23 listopada 2010r. o godz. 10.20 w [...] na ul. K. policjanci z Komendy Powiatowej Policji w [...] przeprowadzili kontrolę drogową autobusu m-ki Autosan o nr rej. [...] należącego do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. W trakcie kontroli stwierdzono, że kierowca ww. autobusu wykonujący regularny zarobkowy przewóz osób na trasie Kielce - Busko-Zdrój podjechał na przystanek autobusowy przy ul. K. w celu zabrania pasażerów, pomimo że przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy. Protokół z kontroli kierowca autobusu podpisał nie wnosząc uwag co do stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy w [...] pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. poinformował organ I instancji, że przewoźnik nie posiada zgody na korzystanie z przystanku przy ul. K. w [...] dla trasy Kielce- Chmielnik- Busko-Zdrój, zaś z pisma Urzędu Marszałkowskiego z dnia 9 grudnia 2010 r. wynikało, że przewoźnik nie miał zezwolenia na dokonywanie przewozów na tej trasie. Następnie zaś do organu I instancji wpłynęło pismo z Urzędu Marszałkowskiego z dnia 17 stycznia 2011 r. wraz z załącznikami, tj. wydanym zezwoleniem i rozkładem jazdy dla linii Kielce – Busko –Zdrój –Połaniec. Z rozkładu jazdy załączonego do zezwolenia nr 0001342 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanego przez Marszałka Województwa w dniu 26 czerwca 2008r. wynika, że przewoźnik nie był uprawniony do korzystania z przystanku przy ul. K. w [...]. Wobec powyższego Komendant Powiatowy Policji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyło PKS w [...] S.A. zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 18b ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, że wykorzystywanie zastępczego przystanku zamiast przystanku ujętego w zezwoleniu, a zamkniętego z powodu remontu narusza zakaz korzystania z przystanków; - art. 20a ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że pomimo wystąpienia przesłanek w tym przepisie wymienionych są podstawy do nałożenia kary pieniężnej; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Ponadto wskazano na nieuwzględnienie przez organ I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2010r. (sygn. II SA/Ke 436/10) stwierdzającego nieważność zapisów uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju, w oparciu o które, wnioski PKS o uzgodnienie warunków korzystania z przystanku spotkały się z odmową. Rozpatrując powyższe odwołanie Komendant Wojewódzki Policji przytaczając treść przepisów art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18 b ust. 2 pkt 3 i 5 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podkreślił, że bezsprzeczna pozostaje okoliczność, że skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy na linii regularnej z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dopuszczający w pewnych uzasadnionych przypadkach niezależnych od przedsiębiorcy (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogi) wykonanie przewozu z odstępstwem od warunków określonych w zezwoleniu. Poprzedni przystanek przy ul. P. istotnie zlikwidowano z dniem 17 sierpnia 2010r., a utworzono przystanek przy ul. K. O zamiarze likwidacji przystanku PKS został poinformowany pismem Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 2010r., w którym wezwano przewoźników do dokonania odpowiednich zmian w zezwoleniach i rozkładach jazdy. Obowiązku tego PKS nie dopełnił, a zatem powoływanie się przez niego na ww. przepis jest nieuzasadnione. Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany w odwołaniu wyrok Sądu z dnia 30 września 2010r. nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przez stronę przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Dodatkowo organ wskazał, że przed wydaniem decyzji strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zgłoszenia żądań, z czego nie skorzystała. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ I instancji naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują aby w przypadku stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków, organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania tego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym, a w konsekwencji umorzenia postępowania. Ustawodawca nie pozostawił bowiem organom żadnej swobody decyzyjnej ściśle określając, jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] S.A., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie PKS, zatrzymanie się przez kierującego autobusem na przystanku przy ul. K. nastąpiło w wyniku wystąpienia sytuacji wyjątkowej, spowodowanej zamknięciem przystanku przy ul. P. Zdaniem skarżącego organy niezasadnie dokonały wykładni zawężającej przepisu art. 20a ustawy o transporcie drogowym. Na poparcie swego stanowiska autor skargi powołał się na wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. (sygn. II GSK 540/08), w którym wyrażono pogląd, że katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu wymieniony w art. 20a nie jest zamknięty, a jedynie przykładowy. Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił również dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Nie ustalił bowiem zaistnienia przesłanek z art. 20a, tj. zamknięcia ul. P., jego przyczyny oraz faktu wyznaczenia dodatkowego przystanku przy ul. K. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 22 marca 2011 r. Urząd Miasta i Gminy przyznał rację skarżącemu że przystanek przy ul. P. w dniu 17 sierpnia 2010 r. został przeniesiony na ul. K. w związku z remontem centrum miasta. Następnie z dniem 24 stycznia 2011r. przystanek przy ul. P. został przywrócony, a zatem nie istniał po stronie PKS obowiązek dokonywania zmian w rozkładzie jazdy. Przystanek przy ul. K. przejął rolę dotychczasowego przystanku przy ul. P., nie nastąpiła więc zmiana istotnych postanowień zezwolenia. Zmieniła się tylko lokalizacja przystanku, zaś przewoźnicy na czas remontu korzystali z lokalizacji zastępczej. Dodatkowo skarżący powołał się na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2011r., wydaną w analogicznej sprawie na skutek odwołania PKS, uchylającą decyzję organu I instancji, z uzasadnieniem podzielającym argumentację skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011r. Prezes Zarządu PKS S. P. wyjaśnił, że z chwilą powzięcia wiadomości o braku możliwości korzystania z przystanku przy ul. P. skarżący nie złożył wniosku w przedmiocie uzgodnienia korzystania z przystanku przy ul. K., ponieważ wcześniej w tym samym stanie faktycznym uzyskiwał same decyzje odmowne. Nie składał również wniosku do Marszałka Województwa o wydanie decyzji o odstępstwie, o jakim mowa w art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż do takiego wniosku należało dołączyć rozkład jazdy uwzględniający przystanek przy ul. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że materialną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. W myśl art. 18b ust. 1 przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). Zgodnie z art. 18b ust. 2 ww. ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2); oraz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3). Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 ww. ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest zapis Lp. 2.2. pkt 3 załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 3000 złotych penalizuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że w dniu kontroli, tj. 23 listopada 2010r. skarżący nie dysponował dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. K. w trakcie realizowania przewozu na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii Kielce - Busko-Zdrój – Połaniec. Nie budzi wątpliwości również fakt, że strona realizując w tym dniu przewóz osób w ramach linii regularnej korzystała z ww. przystanku. Wbrew twierdzeniom skargi, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Interpretując ten przepis nie można jednak pominąć brzmienia ustępu drugiego, stanowiącego, że w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Z akt sprawy wynika, że zamknięcie ruchu na ul. P., a tym samym zlikwidowanie znajdujących się tam przystanków wynikało ze zmiany organizacji ruchu i układu komunikacyjnego w związku z realizacją budowy dworca komunikacji pasażerskiej w [...]. Zatem istotnie były to okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu i mieszczące się w katalogu okoliczności określonych w ww. przepisie. Podkreślić jednak należy, że odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), o jakim mowa w art. 20a ust. 1, bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają maksymalnie 14 dni, w przeciwnym razie przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a ust.2). W rozpoznawanej sprawie niezależna od przewoźnika przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. P. trwała od dnia 17 sierpnia 2010r. do dnia 24 stycznia 2011r., a zatem dłużej niż 14 dni. Skarżąca winna była zatem wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, stosownie do art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Kontrola autobusu należącego do skarżącej miała miejsce w dniu 23 listopada 2010r., a zatem trzy miesiące po tym, jak przystanek przy ul. P. został zlikwidowany, a przystanku przy ul. K. przewoźnik niewątpliwie nie miał w swoim rozkładzie jazdy. Poza tym, już pismem z dnia 27 kwietnia 2010r. Burmistrz Miasta i Gminy poinformował wszystkich przewoźników o zamiarze zamknięcia z dniem 1 lipca 2010r. ruchu na ul. P., likwidacji przystanków znajdujących się na tej ulicy i konieczności wystąpienia o nowe uzgodnienia oraz dokonania odpowiednich zmian w posiadanych zezwoleniach i rozkładach jazdy. Skarżąca wiedziała zatem na kilka miesięcy przed kontrolą, że wykonuje przewozy regularne wbrew warunkom określonym w zezwoleniu, lecz nie doprowadziła do odpowiednich zmian w odniesieniu do tego zezwolenia. W sytuacji gdy długotrwałe przeszkody uniemożliwiały przewóz osób zgodnie z zezwoleniem tj. trwały dłużej niż dwa tygodnie, skarżąca mogła skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym umożliwiającej uzyskanie orzeczenia o odstępstwie od warunków określonych w zezwoleniu. Decyzja o odstępstwie od warunków zezwolenia jest aktem administracyjnym powiązanym, odnoszącym się do warunków określonych w innym akcie administracyjnym (zezwoleniu). Reasumując wskazać należy, że skarżąca mogła w dniu kontroli, tj. 23 listopada 2010r., korzystać z przystanku przy ul. K. tylko wówczas, gdyby posiadała decyzję o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje instytucji "przystanku zastępczego". Dlatego nie można się zgodzić ze skarżącą, iż "przystanek przy ul. K. przejął rolę dotychczasowego przystanku przy ul. P.", stał się "przystankiem w lokalizacji zastępczej" i co za tym idzie, "nie istniał po stronie PKS w [...]S.A. obowiązek dokonywania zmian w rozkładzie jazdy". Należy także podzielić stanowisko organu odwoławczego, że obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują aby w przypadku stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania danego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. Skoro zatem podczas kontroli w dniu 23 listopada 2010r. skarżąca naruszyła warunki określone w zezwoleniu w zakresie wyznaczonych przystanków, to wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł w zw. z Lp. 2.2. pkt 3 załącznika do ww. ustawy było w pełni uzasadnione i nie narusza prawa. Oceniając prawidłowość przeprowadzonego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący został właściwie powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczony o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnione zostało w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadnym jest zarzut naruszenia przez organ art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi, organ ustalił zarówno fakt zamknięcia ul. P., przyczynę zmiany organizacji ruchu oraz wyznaczenia dodatkowego przystanku przy ul. K. Podkreślenia przy tym wymaga, że dla oceny, czy w sprawie ma zastosowanie art. 20 ust.1 i 2 ustawy, podstawowe znaczenie ma czas trwania niezależnej od przewoźnika przeszkody uniemożliwiającej mu wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy, a ta okoliczność ustalona została prawidłowo i nie jest sporna pomiędzy stronami. Z tych samych przyczyn, dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają także znaczenia powody, dla których PKS nie dokonał zmian w posiadanym zezwoleniu. W razie niekorzystnej decyzji (odmowy dokonania odstępstwa), skarżąca mogła ją zakwestionować w toku instancji administracyjnej, a następnie złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, na którą powołała się skarżąca w skardze, to wyjaśnić należy, że wydana ona została w innej sprawie administracyjnej, a co za tym idzie nie podlega ocenie sądowej w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.