II SA/Ke 34/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K.W. od decyzji z dnia [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy w przedmiocie umorzenia w całości postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych w miejscowości K. na działkach nr ewid. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że K.W. wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2014 r. zwrócił się o uregulowanie formalno - prawne i faktyczne funkcjonowania zbiornika wodnego, wybudowanego w K. na działkach o nr ewid. [...]. Pismo to złożył w Starostwie Powiatowym, które przekazało Wójtowi Gminy wniosek strony w części dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych. Organ I instancji umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych argumentując, że z uwagi na fakt, że zbiorników nie wybudował obecny właściciel gruntu, brak jest przesłanki do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Kolegium przede wszystkim wskazało, że utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, jednak z innych przyczyn niż te wskazane w jego uzasadnieniu. Kolegium zauważyło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie uregulowania formalno - prawnego i faktycznego zbiornika wodnego. Treść powyższego żądania określa granice sprawy administracyjnej wskazując na jej przedmiot, a tym samym przepisy prawa materialnego, które będą miały zastosowanie. Organ odwoławczy podał, że nie podziela stanowiska Wójta Gminy, gdyż art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2013 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) nie uzależnia w żaden sposób możliwości nałożenia obowiązku usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody od tego, kto tego dokonał. Zmiana właściciela gruntu nie powoduje utraty możliwości nałożenia obowiązku przywrócenie stanu poprzedniego Dalej organ II instancji wskazał też, że zgodnie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom i stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, a dla rozstrzygnięcia kwestii zastosowania właściwych przepisów konieczna jest ocena relacji art. 29, art. 77, oraz art. 64 ustawy. Kolegium podkreśliło, że wystąpiło do biegłego, który na zlecenie organu pierwszej instancji sporządził opinię, o uzupełnienie jej poprzez wskazanie, czy zbiorniki znajdujące się na działkach nr 83 i 84 są urządzeniami melioracji wodnej o których mowa w art. 9 pkt 19 Prawa wodnego. Biegły wyjaśnił, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z takimi urządzeniami. Dalej organ II instancji zauważył, że art. 77 tej samej ustawy stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (ust. 2). W myśl z art. 64a ust. 1 i 2 Prawa wodnego, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) i c) ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "urządzeniach wodnych" - rozumie się przez to w szczególności: rowy i stawy. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie "urządzeń wodnych" - rowów i stawów - na podstawie art. 140 ust. 1 (w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3) jest starosta, wykonujący to zadanie z zakresu administracji rządowej. Rozstrzygnięcie w zakresie utrzymania w należytym stanie urządzeń wodnych i ich legalizacji oraz obowiązku utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i ustalenia w drodze decyzji szczegółowych zakresów i terminów wykonania tego obowiązku należy zatem do organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego - czyli do starosty. Organ odwoławczy podniósł, że w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy zarówno art. 77, jak też art. 64 są lex specialis wobec art. 29 Prawa wodnego. Wynika to ze stwierdzenia, że niniejsza sprawa dotyczy funkcjonowania urządzenia melioracji wodnej, jakim jest staw. Natomiast ratio legis unormowania art. 77 § 2 ustawy polega na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki, biorąc pod uwagę także treść pozwolenia wodnoprawnego. Sytuacja taka istnieje wówczas, gdy urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest użytkowane, jednakże zaniedbano jego utrzymania w należyty stanie. Natomiast w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, konieczna jest interwencja na podstawie art. 64b ustawy. Jest więc oczywiste, że w obu przypadkach nie jest to kompetencja wójta (burmistrza), o której stanowi art. 29 ustawy. Ponadto jest oczywiste, że przywrócenie prawidłowego utrzymania danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej zgodnie z dyspozycją art. 77 lub 64b ustawy, po wydaniu stosownej decyzji, powinno także przywrócić prawidłowe funkcjonowanie systemu melioracyjnego gwarantując właściwe odprowadzanie wód gruntowych spływających z przyległych pól i łąk. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, że zbiornik jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy. Dlatego też unormowanie z art. 29 ust. 3 ustawy w tym stanie prawnym i faktycznym nie tworzy normy kompetencyjnej dla Wójta. Jeżeli nastąpiło wybudowanie urządzenia wodnego, to działanie takie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 64a ust. 5 ustawy pozwala zaś nałożyć w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, a do wydania decyzji w tym przedmiocie właściwy jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a więc starosta. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie powinny mieć przepisy dotyczące utrzymania urządzeń wodnych. Rozpoznanie sprawy przez starostę w oparciu o art. 64b ustawy gwarantuje, że problem naruszenia stosunków wodnych wywołany nienależytym utrzymaniem urządzenia wodnego wybudowanego bez pozwolenia wodnoprawnego, prowadzącym do zmiany jego funkcji, zostanie rozpoznany kompleksowo w ramach całego systemu funkcjonowania urządzenia, a wydana w efekcie tego postępowania decyzja nie skoncentruje się tylko na nakazaniu działań mających na celu usunięcie przyczyn konkretnej, ujawnionej szkody, z pominięciem działań dotyczących funkcjonowania całego urządzenia, celem zapobieżenia szkodom. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, reprezentowany przez adwokata skarżący K.W. zarzucił naruszenie: art. 6 kpa poprzez działanie organów sprzeczne z przepisami prawa; art. 7 kpa poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu merytoryczne załatwienie sprawy; art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów; art. 12 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie tj. brak wnikliwej analizy sprawy, a w konsekwencji do niezałatwienia sprawy, co doprowadziło do braku zbadania właściwości rzeczowej już na wstępie postępowania, a co za tym idzie braku merytorycznej decyzji, mimo faktu że postępowania zostało wszczęte w kwietniu 2013 r.; art. 19 kpa poprzez brak przestrzegania przez organ swojej właściwości rzeczowej z urzędu. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji lub o stwierdzenie nieważności obu decyzji. W uzasadnieniu autor skargi podał, że w niniejszej sprawie wniosek został w pierwszej kolejności złożony do Starostwa Powiatowego już w kwietniu 2013 r., które przekazało sprawę Wójtowi Gminy w dniu [...], który w sposób opieszały prowadził postępowanie, a zakończyło się ono wydaniem decyzji (nierozstrzygającej meritum sprawy) dopiero z chwilą złożenia przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zarzucił, że organy nie zastosowały się do art. 12 § 1 kpa na którymkolwiek etapie postępowania. Starosta nie zbadał swojej właściwości, przekazując sprawę do rozpoznania Wójtowi Gminy, który wydał decyzję o absurdalnej treści, którą tak naprawdę mógł wydać na podstawie dokumentów, do których miał dostęp już w początkowej fazie postępowania administracyjnego. Wnoszący skargę podkreślił, że ustawowym obowiązkiem ciążącym na organach administracji jest służba obywatelom, załatwianie spraw wnikliwie i szybko, co koreluje z zasadą opisaną w art. 8 kpa. Zarzucił, że na gruncie niniejszej sprawy, pomimo bezspornego stanu faktycznego, tj. niekwestionowanej opinii biegłych oraz braku pozwolenia wodnoprawnego, a także notorycznemu naruszeniu stosunków wodnych na opisanych w decyzjach działkach, organy nie podjęły jakichkolwiek kroków, celem merytorycznego załatwienia sprawy. Co więcej, Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie wskazało, że obowiązek ustalenia właściwości rzeczowej ciąży właśnie na organie, a nie na stronie postępowania (abstrahując już od okoliczności, że strona w niniejszej sprawie złożyła wniosek do organu kompetentnego do załatwienia sprawy). Wobec takiej postawy organów, zdaniem autora skargi, niezbędnym jest wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, które uchyli nieważne decyzje, mające na celu jedynie formalne załatwienie sprawy oraz przekaże je kompetentnym organom do załatwienia. W praworządnym państwie bowiem nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, w której to jedynie strona postępowania ponosi wszelkie negatywne konsekwencji płynące z niewłaściwych decyzji organów prowadzących postępowanie. Na marginesie strona skarżąca wskazała również, że celem złożenia wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie było przywrócenie stanu poprzedniego (tj. takiego, w którym nie dochodzi do zakłócenia stosunków wodnych) jednak cel ten do dnia dzisiejszego z winy organów nie został osiągnięty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja umarzająca ostatecznie postępowanie z tego powodu, że Wójt Gminy jako organ I instancji nie jest właściwy do załatwienia sprawy z wniosku K.W. z dnia [...]. We wniosku tym, skierowanym do Starosty, skarżący domagał się uregulowania formalno – prawnego funkcjonowania zbiornika wodnego wybudowanego i użytkowanego przez ojca uczestnika, który jest właścicielem nieruchomości, na której zbiornik ten jest usytuowany, J. S. Skarżący we wniosku tym wskazał, że już w lipcu 1999 r. Starosta zajmował się kwestią zbiornika wybudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, który to zbiornik zamknął odpływ wód opadowych, powodując zalewanie działek skarżącego. Mimo nałożonego na J. S. obowiązku wybudowania mnicha, gwarantującego prawidłowy odpływ wody, urządzenie to nie zostało zbudowane i po większych opadach spiętrzana woda zrównuje się z jego działkami. Pismem z 30 kwietnia 2013r. Starosta przekazał sprawę Wójtowi, uznając, że należy ją rozstrzygnąć na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Powodem umorzenia postępowania przez organ I instancji było uznanie, że art. 29 Prawa wodnego nie może mieć zastosowania dlatego, że zbiornik wodny, który spowodował zmianę stosunków wodnych nie został zbudowany przez obecnego właściciela nieruchomości, na której się znajduje. To stanowisko słusznie zostało uznane za błędne przez organ odwoławczy, który jednak decyzję umarzającą postępowanie utrzymał w mocy uznając, że w sprawie nie ma zastosowania art. 29 prawa wodnego, bowiem istnieją przepisy szczególne w stosunku do art. 29, a mianowicie art. 77 oraz 64 ustawy, i że organem właściwym w związku z tym do rozpoznania sprawy jest starosta, jako organ uprawniony do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. W ocenie Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowe. W świetle bowiem zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości fakt, że do naruszenia stosunków wodnych doszło na skutek wybudowania zbiornika wodnego. Okolicznością niesporną jest także i to, że zbiornik ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia. Już w toku postępowania jakie toczyło się przed Starostą w latach 1990 – 2001, w piśmie z 15 maja 2001 r. organ zagroził J. S., że w przypadku niewykonania urządzenia spustowego zostanie wydana decyzja nakazująca rozkopanie grobli jako urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 64 a ust. 5 Prawa wodnego, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 (a więc z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego) lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Z kolei w myśl art. 64b tej samej ustawy, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Niewątpliwie znajdujący się na nieruchomości uczestnika staw, a dokładniej określając, w ślad za opinią biegłego, grobla przegradzająca dolinę, która spowodowała utworzenie zbiornika wodnego, jest urządzeniem wodnym w świetle definicji zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. W tym miejscu zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest dowodów na to, że powstały zbiornik jest stawem rybnym, a tylko taki staw, stosownie do regulacji zawartej w art.73 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego jest urządzeniem melioracji szczegółowej (Kolegium zdaje się zamiennie traktować oba te pojęcia, podczas, gdy nie każde urządzenie wodne jest urządzeniem melioracji wodnej).Tym niemniej gdyby był to staw rybny, stosownie do art. 77 Prawa wodnego to również organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązek właściwego utrzymywania takiego urządzenia. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, zdaniem składu orzekającego stanowisko Kolegium, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 29 Prawa wodnego jest prawidłowe. Ustawodawca bowiem, jeśli chodzi o sprawy związane z urządzeniami wodnymi i szkodami wynikłymi z niewłaściwej ich eksploatacji uregulował w sposób szczególny, wskazując jakiego rodzaju decyzje w tych sprawach i przez który organ mogą być wydane. Ponadto w sytuacji wybudowania grobli w sposób samowolny i utworzenia w ten sposób zbiornika w postaci stawu, gdyby stosownie do art. 29 ust. 4 Prawa wodnego organ chciał w inny sposób niż poprzez przywrócenie stanu poprzedniego (polegającego w tym przypadku na nakazie rozbiórki grobli) zapobiec szkodom, a więc gdyby nałożył obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, prowadziłoby to do swoistego sanowania samowolnie wykonanego urządzenia wodnego. Przede wszystkim jednak ponownie wskazać należy, że przepisy art. 64a ust. 5 oraz art. 64b (a w przypadku gdyby na nieruchomości uczestnika znajdował się staw rybny także art. 77) Prawa wodnego, jako organ właściwy do wydawania decyzji wskazują na organ, w zakresie kompetencji którego jest wydawanie pozwoleń wodnoprawnych, a więc starostę. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 8 i 12 kpa, natomiast za niezasadny w związku z wcześniejszymi wywodami uznać należy zarzut naruszenia przez SKO art.7, 8, a zwłaszcza art. 19 kpa. Właśnie bowiem treść zawartej w art. 19 normy prawnej przesądziła o umorzeniu postępowania w sprawie z tego powodu, że Wójt Gminy nie jest właściwy do rozpoznania tej sprawy. Takie zaś rozstrzygniecie odpowiada prawu. Dlatego też mimo częściowo uzasadnionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ naruszenie to nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami).