II SA/Ke 345/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K., G. B., M. G., Ł. G., M. S., T. A. i M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PZ-71/4344/512/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz A. K., G. B., M. G., Ł. G., M. S., T. A. i M. D. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r. znak: SKO.PZ-71/4344/512/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. K., działającej w imieniu własnym oraz w imieniu mieszkańców [...] i [...], od decyzji Burmistrza Ćmielowa z dnia 1 grudnia 2022 r. znak: UAN.6730.16.2022 orzekającej o ustaleniu na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą [...], warunki zabudowy części nieruchomości nr ewid. A położonej w obrębie B. dla inwestycji polegającej na budowie magazynów energii o mocy do 1GW i pojemności do 1 GWH wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. okablowanie stało i zmiennoprądowe, stację meteorologiczną okablowanie światłowodowe, nn, SN, WN, inwentery, rozdzielnice, na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność tegoż odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wszczął, przeprowadził, a następnie zakończył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego, wydając w dniu 1 grudnia 2022 r. wskazaną wyżej decyzję o warunkach zabudowy. W decyzji tej zawarto m.in. pouczenie, że stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 14 dni od daty jego doręczenia. Termin do wniesienia odwołania dla wszystkich stron postępowania upłynął z dniem 22 grudnia 2022 r. W związku z brakiem złożenia przez strony odwołania w ustawowym terminie, działając na wniosek inwestora, Burmistrz Ćmielowa nadał ww. decyzji klauzulę ostateczności w dniu 23 grudnia 2022 r. W dniu 26 lutego 2023 r. (data wpływu do Kolegium – 6 marca 2023 r.) A. K. złożyła w imieniu własnym a także w imieniu mieszkańców [...] oraz[...], którzy podpisali zbiorowy sprzeciw lokalizacji wnioskowanej inwestycji, pismo noszące cechy odwołania od ww. decyzji. Tymczasem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują składania odwołań od decyzji ostatecznej, dla której termin do wniesienia odwołania już upłynął. Z dokonanych przez Kolegium, w aspekcie art. 28 K.p.a., czynności kontrolnych podjętych w oparciu o przedłożone akta sprawy, wynika, że A. K. nie była stroną postępowania pierwszoinstancyjnego. Przepis art. 134 K.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei przesądza o tym, że organ odwoławczy, w sytuacji wniesienia odwołania po terminie przez osobę niebędącą stroną postępowania, nie ma innej możliwości jak stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W takim przypadku przepis art. 134 K.p.a. nie pozostawia organowi odwoławczemu żadnego wyboru co do sposobu załatwienia sprawy. Z uwagi na formalny charakter wydanego postanowienia, Kolegium podkreśliło, że nie ma prawnej możliwości rozpoznania zasadności merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że uprawnienie o charakterze prawnorzeczowym do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, decyduje o przymiocie strony w tym postępowaniu. Jeśli strona chce wziąć udział w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, powinna zgłosić swój udział w tym postępowaniu do momentu jego zakończenia, to jest do chwili, gdy wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna stanie się ostateczna. Późniejsze zgłoszenie się, nawet połączone ze złożeniem odwołania od zapadłej w sprawie decyzji, otwiera dla takiej strony, pominiętej bez własnej winy w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, możliwość wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest organ I instancji. Skargę na powyższe postanowienie SKO wnieśli skutecznie A. K., G. B., M. G., Ł. G.. M. S., T. A. i M. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie; 2) art. 9 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku w zakresie informowania strony poprzez niepoinformowanie strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika o przysługującym prawie do złożenia odwołania, które można było wnieść w ustawowym 14-dniowym terminie oraz o ewentualnym złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania; 3) art. 28 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżąca nie była stroną przedmiotowego postępowania pierwszoinstancyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając swe stanowisko wskazali, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że o sposobie potraktowania pisma z dnia 26 lutego 2023 r., nie powinna decydować nadana mu przez autora forma, lecz jego treść. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interpretując tenże przepis w kontekście regulacji zawartych w art. 8 i 9 K.p.a., w ocenie skarżących, stanowi on podstawę do życzliwej interpretacji pism składanych w toku postępowania. Mając to na uwadze skarżący wskazali, że z treści pisma wynika, iż chodzi w nim także o to, że w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału grupa osób określona jako "mieszkańcy [...]", która wcześniej w tym postępowaniu próbowała wziąć udział. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było po prostu pismo to potraktować jako materiał stanowiący podstawę do wyjaśnienia, czy stroną tego postępowania winni być mieszkańcy. Tymczasem, jak wynika z przywołanego orzecznictwa, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Dopuszczalna jest przy tym możliwość uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). O posiadaniu interesu prawnego właścicieli decydował będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") – z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ostatecznie w sprawie niniejszej podlegała rozpoznaniu skarga A. K., G. B., M. G., Ł. G.. M. S., T. A. i M. D., a to z uwagi na fakt, że uprzednio – po sprecyzowaniu kręgu osób skarżących (k. 17-18) – prawomocnymi postanowieniami tut. Sądu z dnia 21 lipca 2023 r. i 7 września 2023 r. odrzucone zostały skargi E. B., J. F., B. M., J. B., A. D. , B. M., A. F., E. F. , K. P. , T. P. , D. S. , M. P. , W. P. , E. Z. , M. M. , E. G. , A. D. , K. B., B. D. , T. P. , K. P. , P. K. , H. P. , R. Z. , M. Z. oraz M. N. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie SKO o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że w dniu 1 grudnia 2022 r. Burmistrz Ćmielowa wydał decyzję znak: UAN.6730.16.2022, którą orzekł o ustaleniu na rzecz E. Sp. z o.o. w Warszawie warunków zabudowy części nieruchomości nr ewid. A położonej w obrębie B. dla inwestycji polegającej na budowie magazynów energii o mocy do 1GW i pojemności do 1 GWH wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W dniu 3 marca 2023 r. A. K. nadała na adres SKO w Kielcach pismo (datowane na dzień 26 lutego 2023 r.), w którym, działając w imieniu własnym oraz "mieszkańców [...] oraz[...]", przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, zawierające wnioski i zastrzeżenia, a także przedstawiła powody, dla których nie wyraża zgody na realizację inwestycji, której dotyczy ww. decyzja. Pismem z dnia 28 marca 2023 r. SKO, działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwało A. K. do złożenia w terminie 7 dni oryginału pełnomocnictwa udzielonego jej przez konkretne osoby będące mieszkańcami [...] i [...], uprawniającego do reprezentowania przed Kolegium, wskazania adresów tych osób, a nadto do przedłożenia dowodu na okoliczność posiadania przez A. K. i osoby, które reprezentuje, statusu strony w postępowaniu. W odpowiedzi w piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. A. K. podniosła, że w dniu 21 marca 2023 r. złożyła w Urzędzie Gminy w Ćmielowie – w imieniu własnym oraz mieszkańców [...] i [...] – wniosek o przyznanie statusu strony w postępowaniu. Do pisma załączono pisemne upoważnienie dla A. K., podpisane przez 66 osób, wraz ze wskazaniem ich numerów PESEL i adresów. W efekcie Kolegium wydało zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 27 kwietnia 2023 r., którym stwierdziło niedopuszczalność odwołania "A. K. działającej w imieniu własnym oraz w imieniu mieszkańców [...] i [...] (...)". W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe. Po pierwsze nie można zaakceptować sytuacji, w której postanowienie w swym całokształcie nie zawiera wskazania zindywidualizowanych osób, których dotyczy. Zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu. Jest to tym bardziej istotne w sytuacji gdy w danym orzeczeniu po raz pierwszy określa się krąg osób, do których się ono odnosi. W analizowanym przypadku zaś jedyną osobą, jaką można zindywidualizować na podstawie treści postanowienia, jest A. K., choć jednocześnie wiadomo – bo wynika to także wprost z orzeczenia – że dotyczy ono odwołania wniesionego przez A. K. "w imieniu własnym oraz w imieniu mieszkańców [...] i [...]". Osoby, których wprost dotyczy rozstrzygnięcie postanowienia, zostały zatem przywołane jedynie w sposób uogólniony, jako pewna grupa. Co więcej, w uzasadnieniu postanowienia – prezentując motywy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – Kolegium odniosło się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej samej A. K., pomijając wszystkie inne osoby. Jedynie na podstawie treści znajdującego się w aktach sprawy upoważnienia pisemnego można wnosić, do jakich osób indywidualnie może odnosić się rozstrzygnięcie, choć nie wiadomo już, czy motywy rozstrzygnięcia są w przypadku tych osób takie same jak w przypadku A. K.. Z akt sprawy można zaś wywnioskować, że niekoniecznie musi tak być, skoro na przykład K. B. i G. B. – odmiennie niż A. K. – byli uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Ćmielowa z 1 grudnia 2022 r., przy czym oni również podpisali upoważnienie pisemne dla A. K. (k. 144 akt postępowania). G. B. składał zresztą wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2023 r. został rozpatrzony przez SKO negatywnie. Poza tym takie osoby jak E. O., M. S., T. A. czy P. A. złożyły własne pisma, potraktowane przez SKO jako odwołania, co do których odrębnymi postanowieniami z dnia 27 kwietnia 2023 r. Kolegium stwierdziło ich niedopuszczalność. Nie oceniając zasadności tych rozstrzygnięć, Sąd zwraca jedynie uwagę na istotność naruszenia polegającego na niewskazaniu w zaskarżonym postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2023 r. konkretnych osób, jakich ono dotyczy. Niezależnie od powyższego należy podnieść, że w ocenie Sądu co najmniej przedwczesnym było w zaistniałej sytuacji potraktowanie wniesionego pisma z dnia 26 lutego 2023 r. jako odwołania i stwierdzenie jego niedopuszczalności. Treść samego pisma, jak i kolejnego z dnia 13 kwietnia 2023 r., nie zawiera precyzyjnego wskazania jego charakteru prawnego, nie zostały one bowiem sporządzone przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę prawniczą. Wynika z nich natomiast niezadowolenie z treści decyzji, jaka zapadła w dniu 1 grudnia 2022 r., jak też, co potwierdza treść skargi, oczekiwanie uznania składających je osób za strony postępowania. Znając stan faktyczny sprawy Kolegium w końcowej części zaskarżonego postanowienia podniosło, że: "Jeśli strona chce wziąć udział w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, powinna zgłosić swój udział w tym postępowaniu do momentu jego zakończenia, to jest do chwili, gdy wydana w sprawie decyzja pierwszo instancyjna stanie się ostateczna. Późniejsze zgłoszenie się, nawet połączone ze złożeniem odwołania od zapadłej w sprawie decyzji, otwiera dla takiej strony, pominiętej bez własnej winy w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, możliwość wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (...) W niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania jest organ I instancji". W świetle zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu wynikającym przede wszystkim z art. 9 K.p.a. jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw strony, w tym także wskazanie stronie właściwego trybu postępowania już po doręczeniu wydanej decyzji. Powinność ta wynika również z zasady B. zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a. W sytuacji zatem, gdy organ ustalił, że decyzja od której dana osoba złożyła pismo, uznawane za odwołanie, posiada walor ostateczności, co oznacza brak możliwości skutecznego zweryfikowania decyzji w tym trybie, obowiązkiem Kolegium było zwrócenie się do tej osoby (osób) z zapytaniem, czy w tych okolicznościach ich pismo z 26 lutego 2023 r. powinno być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania (por. wyrok tut. Sądu z 19 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Ke 83/23). Organ II instancji powinien zatem umożliwić wnoszącym pismo wybór dalszego sposobu procedowania w sprawie, kierując do nich pismo wraz ze stosownymi wyjaśnieniami. Jeżeli osoby te stwierdzą, że ich intencją było żądanie wznowienia postępowania w sprawie, pismo z 26 lutego 2023 r. winno zostać przekazane do organu, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a., który oceni dopuszczalność wznowienia postępowania. Z uwagi zatem na fakt, że SKO naruszyło w sposób istotny przepisy art. 124 § 1 K.p.a., a także art. 134 K.p.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a., art. 7, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a., zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną Sądu i związane z tym zalecenia co do dalszego postępowania. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez każdą ze skarżących osób wpisu sądowego – po 100 zł.