II SA/Ke 346/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], znak: [...] o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta O., polegającej na przywróceniu pierwotnej powierzchni działki o nr 1663, należącej do R. Z., tj. 5.600 m2. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 22 października 2003r. R. Z. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o wydanie wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego działki nr 1663. Wniosek ten został zakwalifikowany przez organ jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wyjaśnienie przyczyn powstania rozbieżności i ewentualnego wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta O. w zakresie powierzchni przedmiotowej działki. W dniu 13 listopada 2003r. R. Z. stawił się w siedzibie Starostwa Powiatowego w O., negując powierzchnię działki nr 1663 wynoszącą 0,4721 ha z ewidencji gruntów z roku 1970 i twierdząc, iż działka ta obejmuje 0,56 ha, co ma wynikać z treści aktów notarialnych o nr rep. 2579/62 oraz 2574/62 z 1962r. Podobne zarzuty zawarł w piśmie do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z dnia 27 listopada 2003r., w którym wskazał, iż obszar działki nr 1663 - na podstawie w/w dokumentów - powinien wynosić 5.600m2. Decyzją z dnia 15 grudnia 2003r. Starosta orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta O., polegającej na zmianie powierzchni nieruchomości oznaczonej numerem działki 1663 z dotychczasowej 0,4721 ha na 0,4546 ha. Decyzją z dnia 8 marca 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania R. Z., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż obowiązkiem organu I instancji jest ustalenie granicy w/w działki z linią brzegu cieku wodnego, w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), ponieważ zmiana powierzchni tej działki wynika ze zmiany jej granicy z ciekiem wodnym, a nie z modernizacji ewidencji gruntów. Starosta, w trakcie prowadzonego ponownie postępowania, wszczął z urzędu w dniu 8 grudnia 2005r. odrębne postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta O. obejmującej grunt wzdłuż cieku wodnego pod nazwą "do J." obejmujący m. in. działkę nr 1663 - w trybie art. 24a ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. R. Z., powiadomiony uprzednio o okazaniu w terenie granic działki nr 1663, stawił się w dniu 20 czerwca 2006r. na gruncie i podpisał protokół ustalenia punktów granicznych swojej nieruchomości. Następnie, projekt operatu opisowo - kartograficznego dotyczący w/w modernizacji został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych w siedzibie Starostwa Powiatowego w O. w dniach od 24 lipca do 11 sierpnia 2006r., o czym ogłoszono na tablicach Urzędu Miasta i Gminy w O., Starostwa Powiatowego w O. oraz w Gazecie Wyborczej z dnia 29 czerwca 2006r. W dniu 14 sierpnia 2006r. w Dzienniku Urzędowym Województwa ukazała się informacja, że projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla miasta O. obejmujący grunt wzdłuż cieku wodnego pod nazwą "do J." (w tym m. in. działka nr 1663) stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Do danych zawartych w powyższym operacie nie zgłoszono zarzutów. W następstwie przedmiotowej modernizacji nieruchomość R. Z., oznaczona dotychczas nr 1663 o pow. 0,4721 ha, została aktualnie oznaczona numerami działek 1663/1, 1663/2, 1663/3, 1663/4 i 1663/5 o łącznej powierzchni 0,4698 ha. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 15 stycznia 2009r. Starosta na podstawie art. 20, 22 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, § 44 ust. 2, § 45 i 46 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art.104 k.p.a - odmówił wprowadzenia zmiany polegającej na przywróceniu żądanej przez stronę powierzchni działki. Odwołanie od w/w decyzji wniósł R. Z., wskazując, że jego matka M. Z. nabyła aktami notarialnymi o nr rep. 2574/62 i 2579/62 nieruchomość, oznaczoną później nr 1663, o łącznej powierzchni 0,5600 ha. Organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał, iż różnica w powierzchni między stanem z założenia ewidencji gruntów miasta O. a stanem po modernizacji wynika z dokładności wykonywania obliczeń. Mianowicie, w latach, gdy była zakładana ewidencja gruntów miasta O. powierzchnię działek obliczano metodą analityczno - graficzną, natomiast według aktualnie obowiązujących standardów technicznych powierzchnia działek obliczana jest wg współrzędnych. Wskazano jednocześnie, iż modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta O. wzdłuż w/w cieku wodnego została oparta na danych z założenia ewidencji gruntów miasta O. w latach 1965 -1970, a więc na sporządzonych w trakcie bezpośredniego pomiaru szkicach polowych, danych geodezyjnych i obliczeniach powierzchni z tego operatu. Ponadto na początku lat osiemdziesiątych XX w. uregulowano koryto cieku wodnego "do J.", co spowodowało, że stan faktyczny na gruncie na tym odcinku stał się odmienny od stanu ujawnionego na podstawie danych z założenia ewidencji gruntów miasta O.. Dopiero ostatnia, przeprowadzona w 2006r., modernizacja doprowadziła do zgodności danych ze stanem obecnym, co znalazło odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej 21785, założonej dla przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie brak jest dokumentów geodezyjnych i kartograficznych z których wynikałoby, że sporna powierzchnia wynosiła kiedykolwiek 0,56 ha. Natomiast rozstrzyganie sporów o zasięg prawa własności nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego lecz postępowania sądowego. Ze względu na powyższe nie jest możliwe, zdaniem organu odwoławczego, wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. w oparciu o akty notarialne o nr rep. 2574/62 i 2579/62 z 1962r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł R. Z., powtarzając argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżący dodał, iż po dokonanej w 1970r. melioracji nie odtworzono stanu powierzchni działki, jaki istniał przed jej przeprowadzeniem. Wprowadzono przy tym w błąd rodziców skarżącego, jak również jego samego, wykorzystując ich niedostateczną wiedzę w zakresie geodezji, kartografii i k.p.a. oraz nadużywając zaufania obywatela. Ponadto R. Z. zarzucił organowi, iż bezprawnie wydzielono powierzchnię drogi, biegnącej od działki nr 32/3 do 32/8, z obszaru łąk. Strona zakwestionowała odmowę "przyłączenia powierzchni drogi do łąki", powołując się na załącznik nr 6 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, istotę ewidencji gruntów stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno - techniczne, odzwierciedlające określony stan faktyczny i prawny. Postępowanie ewidencyjne jest zatem postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestrując jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż żądanie zgłoszone przez skarżącego pismem z dnia 22 października 2003r., doprecyzowane poprzez oświadczenie z dnia 13 listopada 2003r. oraz pismo z dnia 27 listopada 2003r., zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organy administracji publicznej jako wniosek o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O., polegającej na zmianie dotychczasowej powierzchni działki nr 1663 - na 5.600 m2. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne określając przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, nie zawiera w zasadzie reguł prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Kwestie te reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.). Z przepisów Rozdziału 3 powołanego rozporządzenia, regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Sama zaś aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Usuwanie błędów lub omyłek ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest zatem wyłączone, pod warunkiem jednakże, iż uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać - a nie tworzyć. Nie jest więc aktualizowaniem ewidencji wprowadzenie zmian na podstawie dokumentów stwierdzających stan wcześniejszy, niż wynikający z aktualnie obowiązującego stanu prawnego. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie dokumentów urzędowych, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2007r., I OSK 1488/06 oraz z dnia 11 marca 2008r., I OSK 350/07). Skarżący domaga się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w oparciu o zapisy w aktach notarialnych nr rep. 2574/62 i 2579/62, sporządzonych w 1962r., dotyczące powierzchni działki 1663, całkowicie pomijając stan faktyczny i prawny nieruchomości wynikający z późniejszych zdarzeń prawnych. Jak szczegółowo ustaliły organy orzekające, powierzchnia spornej nieruchomości, początkowo ujawniona na podstawie danych z założenia ewidencji gruntów miasta O. przeprowadzonej w latach 1965-1970, została następnie zmieniona w efekcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta O. wzdłuż cieku wodnego pod nazwą "do J.", przeprowadzanej w latach 1995 - 1998r. oraz w 2006r. W wyniku uregulowania meandrującego koryta cieku na początku lat osiemdziesiątych XX wieku nastąpiły bowiem zmiany powierzchni działek przybrzeżnych na odcinku ok. 1 km (K-I-64). Tym samym, dopiero ostatnia ze wspomnianych modernizacji doprowadziła do zgodności danych w operacie ewidencyjnym ze stanem faktycznym, co znalazło odzwierciedlenie w treści KW 21785, założonej dla przedmiotowej nieruchomości. Z tego też względu obecny stan ewidencji gruntów co do powierzchni działek o nr 1663/1, 1663/2, 1663/3, 1663/4 i 1663/5, oznaczonych dotychczas nr 1663 odpowiada stanowi prawnemu wynikającemu z księgi wieczystej. Istota zagadnienia, której skarżący zdaje się nie dostrzegać, sprowadza się bowiem do tego, że dokumenty w postaci aktów notarialnych, powoływanych przez stronę, pochodzą z okresu wcześniejszego (rok 1962) od stanu z 2006r., jaki został uwzględniony przy ostatniej z przeprowadzanych modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta O., obejmującej grunty wzdłuż cieku wodnego pod nazwą "do J." w tym m. in. działkę 1663. Natomiast same twierdzenia R. Z., że właśnie te wcześniejsze akty notarialne zawierają prawidłowe dane co do powierzchni spornej nieruchomości - nie zaś obecne zapisy w operacie ewidencji gruntów i budynków - są niewystarczające do dokonania wnioskowanych przez stronę zmian w ewidencji z przedstawionych poniżej powodów: Po pierwsze, w prowadzonym postępowaniu organy administracji nie były władne oceniać, czy powoływane przez skarżącego akty notarialne zawierają prawidłowe oznaczenie powierzchni przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, iż w dacie ich sporządzania ( 1962r. ), ewidencja gruntów nie została jeszcze założona. Po drugie, organ prowadzący ewidencję, będąc zobowiązany do bieżącego aktualizowania danych w niej zawartych - dokonuje wpisów chronologicznie w oparciu o aktualne, kolejno powstające opracowania geodezyjno- kartograficzne oraz dokumenty prawne. Organ administracji nie jest zatem uprawniony do odnotowywania w ewidencji gruntów i budynków danych co do stanu faktycznego i prawnego określonego gruntu, pochodzących sprzed daty, w której dokonano ostatnich zapisów. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest i ta okoliczność, iż skarżący nie przedłożył żadnego opracowania geodezyjnego lub kartograficznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego treść, zgodnie z przepisem § 46 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia, mogłaby stanowić podstawę wprowadzenia żądanych przez niego zmian. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma jedynie charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Znamienne jednocześnie pozostaje, iż skarżący, obecnie kwestionujący kategorycznie ujawnioną w operacie ewidencji powierzchnię przedmiotowej nieruchomości, bez zastrzeżeń podpisał w dniu 20 czerwca 2006r. protokół ustalenia jej punktów granicznych (K-II-21), który legł u podstaw ostatniej modernizacji operatu ewidencyjnego (K-I-26). Strona nie zgłosiła także zarzutów do danych wprowadzonych do ewidencji gruntów i budynków miasta O. w wyniku przedmiotowej modernizacji - pomimo posiadanej wiedzy o tym, iż postępowanie takie jest w toku oraz treści stosownych ogłoszeń. Także podczas uprzednio przeprowadzanej modernizacji z 1998r. R. Z., zawiadomiony o czynnościach ustalania punktów granicznych (K-I-24), nie zgłosił żadnych zastrzeżeń (K-I-22). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o "bezprawnym" wydzieleniu powierzchni drogi, biegnącej od działki nr 32/3 do 32/8, z obszaru łąk wskazać należy - jak słusznie zauważyły organy orzekające - że rozstrzyganie sporów o zasięg prawa własności nie mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego. Orzekanie w tego typu sprawach należy bowiem wyłącznie do właściwości sądów powszechnych. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.