II SA/Ke 346/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2014r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia 4 marca 2014r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 4 marca 2014 r. znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. T. od decyzji Starosty nr [...] z dnia 25 września 2013 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. D. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną i c.o., usytuowanego na działce nr 615/2 położonej przy ul. O. w S., przy granicy z działką nr 618/1, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. Starosta zawiadomił strony, tj. inwestora – M. D. i Gminę S., właściciela działki nr 618/1, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 25 września 2013 r., wskazując, że obszar oddziaływania obejmuje inwestycji obejmuje działki nr 615/2, 618/1 i 615/3. W dwóch pismach z dnia 30.09. 2013 r., A. T., właścicielka działki nr 618/2 graniczącej z działką nr 618/1, wniosła m.in. o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 25 września 2013 r., o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją z uwagi na niezawiniony przez siebie brak udziału w postępowaniu, ewentualnie o potraktowanie jej pisma jako odwołania. W dniu 2 października 2013 r. z identycznymi żądaniami wystąpili L. K. i A. R. Postanowieniem z dnia 15 października 2013 r. Starosta na wniosek A. T., L. K. i A. R., na podstawie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją tego organu nr 481/13 z dnia 25.09.2013r., zaś postanowieniem z dnia 18 listopada 2013 r. z wniosku w/w osób - odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało zakończone decyzją z dnia 20 listopada 2013 r., którą Starosta działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia 25 września 2013 r. Decyzją z dnia 24 lutego 2014 r. Wojewoda uchylił, w trybie odwoławczym, powyższą decyzję z dnia 20 listopada 2013 r. i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 15 października 2013 r. Z kolei postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r. Wojewoda uchylił, w trybie zażaleniowym, postanowienie z dnia 18 listopada 2013 r. W tym stanie faktycznym i prawnym Starosta uznając pismo A. T. z dnia 30.09.2013r. za odwołanie, przekazał je do rozpatrzenia Wojewodzie. Odwołanie L. K. i A. R., stanowiło przedmiot odrębnego postępowania. A. T. zakwestionowała w odwołaniu, realizowanie rozbudowy budynku na działce nr 615/2 w granicy z działką nr 618/1, której szerokość, między działkami nr 615/2 i 618/2 wynosi 0,97 m, co spowoduje utrudnienie w korzystaniu z działki nr 618/2. Zdaniem autorki odwołania inwestor zamierza prowadzić w rozbudowanej części, tj. garażu, działalność gospodarczą polegającą na naprawie samochodów. Wojewoda, rozpatrując odwołanie A. T., ustalił, że rozbudowa na działce nr 615/2 stanowi przedłużenie istniejącego budynku mieszkalnego w kierunku wschodnim, wypełnia przestrzeń ograniczoną od strony wschodniej granicą działki inwestora z działką nr 618/1. Ściana wschodnia bez otworów okiennych i drzwiowych, usytuowana w granicy z działką nr 618/1 jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Działka nr 618/1 ma kształt nieregularny, znaczny odcinek ściany wschodniej projektowanej rozbudowy (ok. 2/3 długości całej ściany) usytuowany jest w granicy z działką nr 618/1 w miejscu, gdzie szerokość tej działki wynosi 1,5 m (wg mapy na podstawie skali). Organ odwoławczy ustalił ponadto, że odległość północno-wschodniego narożnika planowanej rozbudowy od południowo-zachodniego narożnika budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 618/2 wynosi 8 m. Usytuowana w granicy ściana oddzielenia przeciwpożarowego planowanej rozbudowy, wymagana ze względu na treść § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma wysokość zmienną: w środkowej części ściany (kalenica) – 8,79 m, a w narożach – ok. 4,5 m (okap). Wojewoda, przywołując treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 – 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stwierdził, że projektowana inwestycja oddziałuje na działkę nr 618/2 stanowiącą własność A. T., co oznacza, że przysługuje jej przymiot strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr 615/2 w granicy z działką nr 618/1. Powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 739/12 wyjaśnił, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, nawet gdy oddziaływanie to jest według norm prawa dopuszczalne. Źródłem interesu prawnego może być zdaniem organu każda norma prawa materialnego, nie tylko administracyjnego, lecz także cywilnego. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 25 września 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. Wniesienie odwołania przez A. T. uruchomiło tryb odwoławczy, co oznacza, że decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna. Organ odwoławczy ustalił, że inwestor rozpoczął już roboty budowlane objęte decyzją z dnia 25 września 2013 r. Tymczasem z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja art. 32 ust. 4 cyt. ustawy uniemożliwia zaś wydanie pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania i umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ budowa została już rozpoczęta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. D. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji podnosząc zarzuty naruszenia: – prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że działka nr 618/2 stanowiąca własność A. T. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a w konsekwencji uznaniu, że jest stroną w niniejszym postępowaniu mimo nie wykazania przez nią interesu prawnego, wynikającego z konkretnego przepisu prawa; – przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wnikliwego i rzetelnego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w kontekście ustalenia dopuszczalnej zabudowy na działce A. T., jak i ograniczeń w korzystaniu przez nią z nieruchomości, wynikających z konkretnego przepisu prawa. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że działka A. T. nie graniczy z jego nieruchomością. Obydwie nieruchomości rozdziela działka nr 618/1 stanowiąca własność Gminy S. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA w sprawie I SA 1748/83) autor skargi podniósł, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym, zarządcą) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołał również pogląd NSA, zaprezentowany w wyroku w sprawie I OSK 755/06, że podstawą interesu prawnego mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, ponieważ decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Skarżący wskazał, że projektowany budynek mieszkalny został usytuowany zgodnie z przepisami technicznymi dotyczącymi poszczególnych odległości, co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu, które mogłyby stanowić podstawę do włączenia działki nr 618/2 w obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany ocenia jedynie przedstawioną mu dokumentację opisującą przyjęte do realizacji rozwiązania techniczne pod względem obowiązujących przepisów i nie ma kompetencji do formułowania ocen dotyczących przyszłego użytkowania obiektu. Do tego powołane są organy nadzoru budowlanego. Ponadto podmiotom, na których nieruchomości oddziałuje dany obiekt przysługuje roszczenie negatoryjne na podstawie art. 144 k.c. Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego autor skargi wskazał na konieczność rozróżnienia dwóch pojęć: "oddziaływania na nieruchomość" i "oddziaływania na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Zdaniem inwestora tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie wykazano zaś w postępowaniu przed organem I instancji, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Samo stwierdzenie A. T., że inwestycja "utrudni jej korzystanie z nieruchomości" nie jest wystarczające do uznania jej za stronę postępowania. Na koniec skarżący podniósł, że po wydaniu dziennika budowy w dobrej wierze przystąpił do robót budowlanych. Działanie organu odwoławczego powoduje natomiast przerzucenie na inwestora skutków zaniedbań powstałych z winy organu administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. skarżący wyjaśnił, że na podstawie decyzji z dnia 25 września 2013 r. zdążył zrealizować garaż w stanie surowym, zamkniętym, który posadowiony jest w granicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności uznania przez organ odwoławczy za stronę postępowania A. T., właścicielki działki nr 618/2, którą oddziela od działki inwestora, na odcinku 2/3 długości ściany wschodniej planowanej inwestycji, liczący ok. 1,5 m pas działki nr 618/1, stanowiącej własność Gminy S. W rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje, że planowana inwestycja zgodna jest z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zachowanie przez inwestora ww. wymogów nie oznacza jednak, że właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) nieruchomości sąsiednich pozbawieni są przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu stosownie do treści art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości, która nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestora, jednakże odległość od granicy tej działki do działki inwestora nie przekracza 1,5m. Wbrew twierdzeniom skarżącego ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zaprezentowanego w skardze zawężającego rozumienia tego określenia. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 176/12, który w całości podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny, do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Takimi przepisami są również przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Podobny pogląd dotyczący wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" wyraził NSA w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. Nie można zatem uznać, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, czy też zachowanie wymogów przeciwpożarowych, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może więc wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Oczywiste jest, że podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art.3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar ten należy wyznaczać przede wszystkim w oparciu o przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale nie można się ograniczać tylko do kwestii odległości obiektów budowlanych od granicy działki czy ustalenia, że zachowane zostały wymogi przeciwpożarowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Obszaru tego nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie nie będzie można uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów, jako stron postępowania, poza inwestorem nie oznacza przecież że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu i że tym samym dojdzie do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. II OSK 332/12). W rozpoznawanej sprawie źródłem interesu prawnego odwołującej się A. T. jest niewątpliwie § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków techniczno-budowlanych, zgodnie z którym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku planowanej rozbudowy, inwestycja zlokalizowana jest w odległości około 1,5 m od granicy działki A. T., co oznacza, że z mocy samego tylko unormowania zawartego w ust. 4 § 12 rozporządzenia jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia fakt, że nieruchomość A. T. nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora. W świetle powyższego organ odwoławczy trafnie stwierdził, że wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia z 12.04.2002r. w sprawie warunków techniczno-budowlanych, tj. bez zapewnienia stronie, czyli A. T., udziału w każdym stadium postępowania. Ponieważ odwołanie zostało wniesione w terminie, decyzja z dnia 25 września 2013 r. nie stała się ostateczna, co oznacza, że skarżący nie mógł rozpocząć robót budowlanych (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Przepis art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stanowi zaś, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W niniejszej sprawie fakt przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji organu I instancji jest niesporny. W konsekwencji organy architektoniczno-budowlane nie mogą już wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. O dalszych losach rozpoczętej przez skarżącego inwestycji powinny zdecydować organy nadzoru budowlanego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd dostrzega, że skarżący mógł działać w zaufaniu do organów administracji, w szczególności Starosty, który wydał wadliwą decyzję, tym niemniej już z postanowienia tego organu z dnia 15 października 2013 r. dowiedział się o wznowieniu postępowania w sprawie jego inwestycji. W tej sytuacji powinien szczególnie ostrożnie rozważyć sens podejmowania robót budowlanych, mając świadomość, że wznowienie postępowania może doprowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.