II SA/Ke 347/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 19 lutego 2004 r. nr XVI/112/04 w przedmiocie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych gminy I. stwierdza nieważność załączników od nr 4 do nr 20 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 6 pkt 1 w zakresie, w jakim wskazują, że do właściwości zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, - § 13 ust. 3; II. oddala skargę w pozostałej części. II SA/Ke 347/21 UZASADNIENIE Rada Miejska w Połańcu uchwałą z dnia 19 lutego 2004 r. nr XVI/112/04, na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, w § 1 ustaliła organizację i zakresy działania jednostek pomocniczych – osiedli i sołectw na terenie Miasta i Gminy Połaniec, przez przyjęcie ich statutów w brzmieniu określonym w 20 załącznikach do uchwały, przy czym załączniki od nr 1 do nr 3 dotyczyły statutów osiedli, a pozostałe załączniki, tj. od nr 4 do nr 20 – statutów sołectw. We wszystkich załącznikach do uchwały jednakowo wskazano między innymi, że: Do właściwości Zebrania wiejskiego należy wybór oraz odwołanie Sołtysa i Rady sołeckiej (§ 6 pkt 1); Organ prowadzący obrady przeprowadza głosowanie tajne w sprawach personalnych oraz na wniosek 1/5 uczestników zebrania – po jego uprzednim przegłosowaniu (§ 13 ust. 3). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części obejmującej § 6 ust. 1 oraz § 13 ust. 3 statutów sołectw gminy Połaniec stanowiących załączniki do tej uchwały, wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części i zarzucił istotne naruszenie: - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust.1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 6 ust. 1 Statutu organowi uchwałodawczemu , jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej; - art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z w/w przepisów i zastrzeżenie w § 13 ust. 3 Statutu, że Zebranie Wiejskie może na wniosek 1/5 uczestników zebrania postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, podczas, gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Nie jest także dopuszczalne, jak wskazał skarżący, aby w drodze norm statutowych rozszerzać krąg spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, albowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje wyłącznie ustawodawcy. Zasada jawności bowiem stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawa zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Egzemplifikację tej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 11b ust. 1 przewiduje, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać jedynie z ustaw. W związku z tym odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko z mocy ustawy, która to regulacja ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W odniesieniu do sołectw jedyny wyjątek od zasady jawności wprowadzony został w art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zmieniać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Nie jest zatem dopuszczalne w drodze norm statutowych rozszerzanie kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie zarzutu istotnego naruszenia prawa: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie § 6 ust. 1 Statutu organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej; 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z w/w przepisów i zastrzeżenie w § 13 ust. 3 Statutu, że Zebranie Wiejskie może na wniosek 1/5 uczestników zebrania postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego. W uzasadnieniu dotyczącym pierwszego zarzutu wyjaśniono, że powołany przez Prokuratora jako naruszony przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje trybu odwoływania sołtysa. Ponadto żadne inne przepisy nie regulują zasad i trybu odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. W związku z tym nie stanowi naruszenia prawa treść zaskarżonych statutów, zgodnie z którymi odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz Komisji Rewizyjnej powierzono Zebraniu Wiejskiemu. Nie można domniemywać, że skoro ustawodawca uregulował sposób wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, to należy uznać, że w identyczny sposób następuje również ich odwołanie. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17, zgodnie z którym art.11b ust. 1 reguluje działalność organów gminy stwierdzając, że działalność ta jest jawna. Organem gminy natomiast nie jest zebranie wiejskie. Są nimi bowiem rada gminy i wójt. Tym samym stosowanie tego przepisu do zebrania wiejskiego jest nieuzasadnione. Nie ma również podstaw do stosowania art. 14 u.s.g., który reguluje tryb podejmowania uchwał przez radę gminy, a nie przez zebranie wiejskie sołectwa. Powołując się natomiast na poglądy wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2020 r., III SA/Gl 370/20 organ podniósł, że fakt, iż osoby wchodzące w skład zebrania wiejskiego nie pełnią funkcji publicznych odróżnia ich od radnych różnych szczebli samorządu terytorialnego, którzy piastują swe funkcje z wyboru, a kandydując zgodzili się na to, że ich działania będą jawne i poddane kontroli społecznej. Natomiast w niewielkiej społeczności jaką jest sołectwo, wprowadzenie głosowania tajnego w niektórych sytuacjach, np. w przypadku kwestii dotyczących choćby pośrednio zagadnień personalnych, światopoglądowych czy innych kontrowersyjnych w danym środowisku, może być wręcz gwarantem swobodnego i nieskrępowanego aktu głosowania i służyć realizacji zasad demokracji nie mówiąc już o wzmiankowanym prawie do prywatności. Pomijając nawet, że art. 61 ust. 1 Konstytucji odnosi się do innego kręgu adresatów niż członkowie zebrania wiejskiego zauważyć należy, że możliwość głosowania tajnego nie stoi w sprzeczności z żadnym z uprawnień wskazanych w ust. 2 art. 61 Konstytucji, bowiem zgodnie treścią statutu utajniony może być sam akt głosowania, a nie dokument, jaki odzwierciedla jego wyniki. Na koniec organ zauważył, że art. 11b u.s.g., na który powołuje się Prokurator został dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. zmieniającą u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. W czasie podjęcia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał również art. 35 ust. 3 u.s.g., a art. 14 miał brzmienie:1. Uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. 2. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Tym samym podejmując zaskarżoną uchwałę w dniu 19 lutego 2004 r. rada nie mogła w istotny sposób naruszyć powołanych przepisów. Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: 4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa, rady sołeckiej, czy też poszczególnych jej członków. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa, rady sołeckiej i jej poszczególnych członków dokonywał organ uchwałodawczy, tj. zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Dlatego przepisy § 6 pkt 1 wszystkich statutów sołectw stanowiących załączniki nr 4 do nr 20 do zaskarżonej uchwały, (a nie przepisy § 6 ust. 1 tych statutów, jak to błędnie określał w skardze Prokurator), we wskazanym zakresie zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa, czego mimo braku wyraźnego wyartykułowania takiego poglądu w odpowiedzi na skargę, nie kwestionował również organ. Natomiast nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący § 6 pkt 1 statutów wszystkich sołectw gminy Połaniec w zakresie właściwości zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Nie można bowiem przyjąć, że skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności samorządu terytorialnego pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. II OSK 1528/17, lex nr 2676436), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej, czy poszczególnych jej członków w sposób istotny narusza prawo. Sąd zauważa również, że mimo zamieszczenia w skardze żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej całą treść przepisów § 6 ust. 1 (w istocie chodzi o § 6 pkt 1, co wyjaśniono już wyżej) załączników od nr 3 do nr 20 do tej uchwały, zarzutami tej skargi nie zostały objęte te części tych przepisów, które dotyczą właściwości zebrania wiejskiego w zakresie wyboru i odwołania komisji rewizyjnej oraz zapisy, że wybór komisji rewizyjnej nie jest obowiązkowy. W związku z tym Sąd uznał, że rzeczywisty zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie należy odczytywać przez pryzmat sformułowanych w skardze konkretnych zarzutów ograniczających się - co do przepisów § 6 pkt 1 załączników do zaskarżonej uchwały - do kwestii wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Dlatego Sąd przyjął, że pozostałe normy zawarte w tych przepisach nie zostały zaskarżone. Na uwzględnienie zasługiwało żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności załączników od nr 4 do nr 20 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 13 ust. 3. Należy zauważyć, że wspomniany przepis zawierał dwie różne normy; pierwsza z nich dotyczyła obligatoryjnego przeprowadzania na zebraniu wiejskim głosowania tajnego w sprawach personalnych. Wśród takich spraw w intencji autorów statutów, znalazły się między innymi sprawy wyboru sołtysa i rady sołeckiej, o czym stanowią przepisy § 6 pkt 1 statutów. Wybory sołtysa i członków rady sołeckiej jednak, z mocy bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. następują w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Niedopuszczalne jest powtarzanie tej regulacji w części dotyczącej przeprowadzania głosowania tajnego w sprawach wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w uchwale Rady Miejskiej w Połańcu, zwłaszcza że zapis mówiący o przeprowadzaniu głosowania tajnego w sprawach wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie w drodze uchwały, jest sprzeczny z rolą tego uchwałodawczego, a nie elekcyjnego organu sołectwa, o czym była wyżej mowa. Druga z norm odkodowanych z zapisów § 13 ust. 3 zaskarżonych statutów dotyczy możliwości przeprowadzania na wniosek 1/5 uczestników zebrania wiejskiego tajnego głosowania – po jego uprzednim przegłosowaniu. Brak określenia rodzaju spraw, których ten przepis dotyczy sugeruje, że obejmuje on wszystkie sprawy należące do kompetencji zebrania wiejskiego. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, dostrzegając rozbieżność, jaka wyłoniła się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle dopuszczalności jawności bądź tajności głosowania na zebraniach wiejskich (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17 i podzielające zawarty w nim pogląd wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – np. II SA/Gl 370/20 i II SA/Ke 533/20 oraz wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 258/20), podziela pogląd wyrażony w ostatnio przywołanym orzeczeniu. Pogląd ten daje prymat mającej swoje umocowanie w Konstytucji RP zasadzie jawności życia publicznego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Dlatego też przyjąć trzeba, że sposób głosowania przez zebranie wiejskie ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez ten organ. W związku z tym rada gminy nie może ograniczać zasady jawności głosowania zebrania wiejskiego wprowadzając wyjątki od zasady głosowania jawnego (B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. Chmielnicki, LEX/el.; A. Szewc (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX/el.). W związku z tym należy uznać, że określona w § 13 ust. 3 zaskarżonych statutów możliwość przeprowadzenia tajnego głosowania na wniosek 1/5 uczestników zebrania, stanowi kolejny, nie mający umocowania w przepisach rangi ustawowej wyjątek od zasady jawności życia publicznego. Odnosząc się do poglądu NSA zawartego w przywołanym wyroku z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17 należy tylko zauważyć, że został on wyrażony w sprawie skargi na uchwałę wprowadzającą w statutach sołectw zapis o treści: odwołanie (sołtysa) następuje w trybie głosowania jawnego". Nie dotyczył on więc wszystkich rodzajów uchwał podejmowanych na zebraniu wiejskim, a tylko jednego ich rodzaju dotyczącego kwestii personalnych. Nie może więc przesądzać o dopuszczalności złamania konstytucyjnej zasady jawności życia publicznego w potencjalnie wszystkich rodzajach spraw należących do kompetencji zebrania wiejskiego. Niezrozumiały jest argument odpowiedzi na skargę, dotyczący niemożności naruszenia przez radę uchwalającą zaskarżone przepisy w sposób istotny przepisów art. 11b, art. 35 ust. 3 i art. 14 ust. 1 i 2 u.s.g. ponieważ w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy te w tym brzmieniu nie obowiązywały. Wbrew wywodom organu bowiem, wskazane przez prokuratora przepisy w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 19 lutego 2004 r. obowiązywały w podanym brzmieniu, co między innymi wynika z samej argumentacji użytej przez organ w odpowiedzi na skargę. Skoro bowiem art. 11b u.s.g. został dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. zmieniającej u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r., to w oczywisty sposób w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 19 lutego 2004 r. – przepis ten obowiązywał. Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w punkcie I wyroku, a na zasadzie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części dotyczącej przepisów § 6 pkt 1 zaskarżonych statutów w zakresie w jakim określają, że do właściwości zebrania wiejskiego należy odwołanie sołtysa i rady sołeckiej.