II SA/Ke 348/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Przedmiotowe rozstrzygnięcie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku przeprowadzonych przez pracownika organu I instancji w dniu 10 grudnia 2012r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku mieszkalnym wysokim przy [...] stwierdzono występowanie nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczących niewłaściwych parametrów drogi pożarowej do tego budynku – to jest braku możliwości zawracania samochodów pożarniczych oraz nieoznakowania tej drogi. Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 11 stycznia 2013r. organ I instancji, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r. nr 12, poz. 68 ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. Jagiellońskiej 60: - oznakować drogę pożarową znakami zgodnymi z Polskimi Normami – na podstawie § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109 poz. 719) – w terminie do dnia 30 kwietnia 2013r., - dostosować drogę pożarową do wymagań określonych w § 12 ust. 9 i 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030) w terminie do dnia 31 grudnia 2014r. W odwołaniu od ww. decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że nie jest właścicielem należącego do Gminy gruntu, na którym należy wykonać drogę pożarową – wobec czego nie może ingerować w ten teren. Podkreślono przy tym, że podczas budowy sąsiedniego budynku przy [...] Gmina nie uwzględniła wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielił w całości ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawione przez organ I instancji. Ponadto wskazano, że obowiązek zapewnienia drogi pożarowej wynika wyłącznie z faktu posiadania przez Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości w postaci budynku mieszkalnego wysokiego. Podjęcie nakazanych działań ma na w celu przygotowanie tego obiektu do prowadzenia działań ratowniczych – zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009r. nr 178, poz. 1380 ze zm.). Natomiast fakt, że teren, na którym należy wykonać drogę pożarową, nie należy do właściciela obiektu, nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia i nie oznacza, że właściciel budynku nie może wykonać prac budowlanych oraz oznakowania na terenie należącym do innego podmiotu. Możliwe jest bowiem dokonanie tych czynności poprzez pozyskanie do tego celu niezbędnych praw np. poprzez zawarcie odpowiedniego porozumienia z właścicielem terenu lub pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości np. w postaci ograniczonego prawa rzeczowego lub zakupu niezbędnego terenu. Podkreślono przy tym, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach przepis § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. dopuszcza stosowanie rozwiązań zamiennych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy [...], ponownie argumentując, że nie jest właścicielem gruntu, na którym należy wykonać zalecane prace. W tym zakresie powołano się na treść § 5 ww. rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r., podkreślając jednocześnie, że Gmina, projektując i budując w latach 2005-2006 sąsiedni budynek przy [...], nie uwzględniła – wbrew obowiązującym przepisom – budowy chodników, dróg pożarowych i parkingów wokół budynku przy ul. Jagiellońskiej 60. W związku z powyższym strona skarżąca nie może obecnie ponosić odpowiedzialności za niewykonanie obowiązków przez Gminę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 lipca 2013r. reprezentant skarżącej Wspólnoty popierając skargę oświadczył, że poprzednio nakładane na skarżącą obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie dotyczyły dostosowania drogi pożarowej dla budynku przy ul. Jagiellońskiej 60 do wymogów obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministacyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nakazującą skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej oznakowanie drogi pożarowej dla należącego do strony budynku wysokiego oraz dostosowanie jej do wymagań określonych w przepisach szczególnych. Materialnoprawną podstawę wydania ostatniego z ww. rozstrzygnięć stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r. nr 12, poz. 68 ze zm.), zgodnie z którym komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009r. nr 178, poz. 1380 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1) zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, 2) zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, 3) prowadzenie działań ratowniczych. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m. in. obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). W rozpoznawanej sprawie bezspornie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych w budynku mieszkalnym wysokim przy [...], stanowiącym własność skarżącej Wspólnoty – co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Mianowicie, jak wynika z ustaleń zawartych w protokole z przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2012r. przez upoważnionego pracownika organu I instancji czynności kontrolno-rozpoznawczych (k. 19, 20 akt administracyjnych): - “Nie oznakowano drogi przeciwpożarowej do przedmiotowego budynku znakiem przy wjeździe na drogę", - “Droga pożarowa przebiega wzdłuż dłuższego boku budynku. Nie została zakończona placem manewrowym, nie ma możliwości zawracania pojazdów". W świetle powyższego zasadne jest zatem stanowisko organów obu instancji o niespełnianiu przez ww. budynek wymogów określonych przepisami: - § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109 poz. 719), zgodnie z którym właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, oznakowują znakami zgodnymi z Polskimi Normami m. in. drogi pożarowe (lit. j); - § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030), który stanowi, że droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10 (ust. 9); dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu (ust. 10). Nadmienić przy tym trzeba, że powyższych okoliczności strona skarżąca nie kwestionuje, argumentując jedynie, że nie jest właścicielem gruntu, na którym należy zrealizować zalecane prace, przy czym kierowane do Gminy prośby o wykonanie odpowiednich dróg przeciwpożarowych nie odniosły rezultatu. W tym zakresie Wspólnota powołuje się na § 5 ww. rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r., zgodnie z którym właściciele lub zarządcy terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Stanowisko strony skarżącej należy ocenić jako niezasadne. W tym zakresie, odnosząc się do nałożonego na Wspólnotę obowiązku oznakowania i dostosowania do przepisów szczególnych drogi pożarowej, która nie stanowi jej własności, ponownie należy przytoczyć art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, zgodnie z którym obowiązek przygotowania budynku, do prowadzenia akcji ratowniczej ciąży na właścicielu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że kwestionowane przez stronę nakazy mają na celu zapewnienie szybkiego dotarcia służb ratowniczych do budynku w przypadku pożaru (oznakowanie drogi) oraz umożliwienie sprawnego manewrowania pojazdami, zaopatrzonymi w podnośniki i drabiny mechaniczne na miejscu akcji (dostosowanie drogi pożarowej do wymagań rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009r.). Jednocześnie stwierdzić trzeba, że brak rozstrzygnięcia przez organy w powyższym zakresie i pozostawienie drogi pożarowej w dotychczasowym stanie byłoby równoznaczne z opóźnieniem podjęcia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych, stanowiąc zarazem zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w przedmiotowym budynku oraz ich mienia. W rezultacie, ustosunkowując się do argumentacji skarżącej, podkreślić należy, że obowiązki, o których mowa w cyt. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej – związane wyłącznie z własnością budynku – zostały sformułowane przez ustawodawcę w sposób bezwzględny. W konsekwencji, okoliczności takie, jak stan prawny terenu, przez który biegnie droga pożarowa, nie relatywizują obowiązków właściciela związanych z ochroną przeciwpożarową. Uwarunkowania te, jakkolwiek istotne z punktu widzenia właściciela budynku, muszą ustąpić pierwszeństwa wartości jaką jest bezpieczeństwo życia ludzkiego w przypadku pożaru. Bezwzględnie, w interesie mieszkańców budynku, a nie właściciela drogi pożarowej, leży zapewnienie odpowiednich parametrów tej drogi – umożliwiających prowadzenie skutecznej akcji ratowniczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2013r. o sygn. akt II SA/Ke 817/12, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Natomiast fakt, że właścicielem terenu, na którym znajduje się droga pożarowa, jest Gmina nie jest równoznaczny z brakiem możliwości Wspólnoty do wykonania ciążących na niej obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ustawodawca, przewidując możliwość wystąpienia różnych komplikacji – m. in. ze względu na lokalne uwarunkowania dopuścił w przepisie § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009r., w szczególnie uzasadnionych przypadkach, możliwość przyjęcia innych rozwiązań niepogarszających warunków ochrony przeciwpożarowej, na wniosek właściciela budynku. Organ I instancji, zdając sobie sprawę z zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, nakładając obowiązek dostosowania drogi pożarowej do wymogów ww. przepisów szczególnych, pouczył jednocześnie stronę o treści cyt. powyżej § 13 ust. 4 tego rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009r. Końcowo podkreślić trzeba, że organy Państwowej Straży Pożarnej w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową, wydając określone nakazy w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. Strona, będąca adresatem tego rodzaju decyzji, powinna przy użyciu wszelkich środków (zawarcie porozumienia z właścicielem terenu, przez który przebiega droga, uzyskanie odpowiedniej służebności lub pozyskanie innego tytułu prawnego do tej nieruchomości) podjąć wysiłek w celu znalezienia takiego rozwiązania, które zapewnia jednostkom ratownictwa prowadzenie skutecznej akcji przeciwpożarowej. Jakkolwiek nakazy zawarty w decyzji organu I instancji odnoszą się wprost do przepisów prawa, tym niemniej przy ich wydawaniu uwzględniono możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Przyjęcie odmiennej interpretacji obowiązującego stanu prawnego prowadziłoby do sytuacji, w której organy Państwowej Straży Pożarnej byłyby w istocie pozbawione władczych uprawnień do wydawania odpowiednich nakazów, a jedynie mogłyby przedstawiać w sposób niewiążący określone rozwiązania zamienne do akceptacji właścicielowi lub zarządcy budynku. Tymczasem sytuacja przedstawia się odwrotnie. Adresat obowiązku może bowiem w wyjątkowych okolicznościach wnosić o akceptację rozwiązania zamiennego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.