II SA/Ke 350/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M.R. od decyzji wydanej z up. Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. R. R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 4 listopada 2013 r. M.R. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku wymienioną na wstępie decyzją organ odmówił przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dalej Kolegium podało, że jak wynika z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysku-Kamiennej R.R. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do dnia 30 września 2015 r., niepełnosprawność datuje się od 1980 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6.09.2011 r. Nadto łączny dochód rodziny wnioskodawczyni za 2012 wyniósł 786,24 zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 393,12 zł, a tym samym w sprawie nie zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż w sytuacji pozostawania w związku małżeńskim, nie można mówić o obowiązku alimentacyjnym jednego małżonka względem drugiego oraz nie podzieliło stanowiska w zakresie dotyczącym wypełnienia przesłanek rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż w okresie od 1 do 8 sierpnia 2013 r. wnioskodawczyni pracowała zawodowo w Przedsiębiorstwie Wielobranżowym w [...]. Do akt sprawy załączona została umowa o pracę z dnia 1.08.2013 r., która została w dniu 8.08.2013 r. rozwiązana na mocy porozumienia stron. Następnie powołując się na materiał dowodowy załączony do akt sprawy znak: [...] organ II instancji przedstawił okresy zatrudnienia wnioskodawczyni oraz okresy zarejestrowania jako osoby bezrobotnej i stwierdził, że wnioskodawczyni w okresie kiedy R.R. posiadał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności była zarejestrowana jako osoba bezrobotna oraz podejmowała zatrudnienie. Dlatego też nie można uznać, że M.R. zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Za taką należy bowiem uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzeka się zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Zatem osoba bezrobotna bądź pozostająca bez pracy, którą była odwołująca w okresie poprzedzającym pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia. Organ podkreślił również, że mimo, iż ustalony stopień niepełnosprawności R. R. datuje się już od 6.09.2011 r., to odwołująca się podjęła zatrudnienie od dnia 1.12.2011 r. do 31.01.2012 r. Tym samym późniejszy fakt jej zatrudnienia w okresie od 1 do 8.08.2013 r. nie ma znaczenia dla sprawy. Podjęta praca była bowiem wykonywana tylko przez 8 dni i nie można uznać tak krótkiego okresu za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Świadome podjęcie pracy tylko w tym celu aby z niej zrezygnować mając na uwadze uzyskanie zasiłku opiekuńczego nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję M.R. podała, że kiedy mąż był młodszy mogła sobie pozwolić na podjęcie zatrudnienia i tak było w roku 2011. Niestety od tego czasu zdrowie męża bardzo się pogorszyło i dlatego musiała zrezygnować z zatrudnienia podjętego w 2013 r. Podkreśliła również, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie określa minimalnego wykonywania zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z powodu nie spełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, gdyż przed przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego zarejestrowana była jako bezrobotna. Kolegium wskazało również, że fakt zatrudnienia skarżącej w okresie od 1-8.08.13 r. nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż praca ta była wykonywana tylko przez 8 dni, a wiec za krótko, aby okres ten można było uznać za spełnienie warunku rezygnacji z zatrudnienia. Organ II instancji dodał również, że świadome podjęcie pracy tylko w tym celu, aby z niej następnie zrezygnować w celu uzyskania zasiłku opiekuńczego, nie może być uznane za rezygnację z zatrudnienia. Z takim poglądem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 16a ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 16a ust. 2 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do treści art. 16a ust. 8 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym wnioskującego o to świadczenie jest wymóg, aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki oraz żeby wnioskujący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie tego świadczenia uzależnione zostało także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a. Nadto w ust. 8 zostały określone enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Nie ma zatem wątpliwości, że ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też wśród przesłanek pozytywnych przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu wykonywania pracy. Oznacza to, że nie ma uzasadnienia pozbawianie wsparcia w formie omawianego świadczenia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres czasu. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Dlatego możliwość podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku rezygnacji z krótkotrwałego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie były spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz chęcią uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym fakcie. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie tego, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Brak bowiem faktycznego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji jednoczesnej rezygnacji z pracy wykonywanej przez kilka dni, niewątpliwie wskazywałby na nadużycie ze strony osoby wnioskującej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i próbę bezpodstawnego uzyskania pomocy państwa w tej właśnie formie (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.10.13 r. sygn. akt II SA/Bd 584/13 dostępny w internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można się również zgodzić z poglądem dającym się wywieść z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, choć wyraźnie nie wyartykułowanym, że dla oceny spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy osoba wnioskująca pobierała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad tą samą osobą, znaczenie ma jedynie rezygnacja z zatrudnienia, która miała miejsce przed uzyskaniem takiego świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wprowadzając w art. 16a ustawy o świadczenia rodzinnych nowy rodzaj świadczenia, nie przewidział bowiem takiego powiązania pomiędzy tymi świadczeniami. Nie można więc przyjmować, że spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia nie może nastąpić ponownie, a nawet wielokrotnie, zwłaszcza gdy dotyczy zupełnie innego rodzaju świadczenia rodzinnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Każde takie zdarzenie należy w ocenie Sądu analizować indywidualnie pod kątem stwierdzenia, jakie były rzeczywiste intencje strony rezygnującej z zatrudnienia, czy rzeczywiście bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia podjęła się ona opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy pomiędzy tymi zdarzeniami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Na skutek wadliwej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w zakresie wyżej wskazanym. Nie wyjaśniły w szczególności przyczyny rezygnacji przez skarżącą z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przejętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się dowolne ustalenia co do przyczyn rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia oraz nieuprawnione domniemania faktyczne sprowadzające się do poglądu, że skoro skarżąca podjęła pracę na okres 8 dni, to oznacza to świadome działanie zmierzające wyłącznie do uzyskania nienależnego świadczenia rodzinnego. Należy również zauważyć, że skoro ustawodawca drastycznie zmienił dotychczasowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych osobom sprawującym opiekę nad osobami legitymującymi się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze stosownymi wskazaniami, znacznie ograniczając w ten sposób możliwość ich uzyskiwania (co było i jest przedmiotem licznych protestów i kontrowersji wyrażanych również przez sądy administracyjne – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1026/13 zawierające pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), to działań dotychczasowych beneficjentów tego typu świadczeń rodzinnych dostosowujących się do nowych wymagań ustawowych, nie można a limine traktować jako chęci obejścia, czy wręcz złamania prawa. Na marginesie zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2014.567), która weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r., organ który wypłacał świadczenia pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy informuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1, o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa. Zasiłek dla opiekuna nie przysługuje jednak za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub w których na osobę wymagającą opieki, innej osobie zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego (art. 2 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów). Ze względu na treść przytoczonych przepisów, rodzaj przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku dla opiekuna, a także wynikający z art. 9 kpa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, organ powinien wyjaśnić, czy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku dla opiekuna, a jeśli tak, to czy popiera w dalszym ciągu swój złożony w niniejszej sprawie wniosek z dnia 4 listopada 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konsekwencją wyroku Sądu jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten dokona oceny zasadności wniosku strony o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w kontekście przesłanek określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wykładni. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.