II SA/Ke 355/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na akt – pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 19 kwietnia 2013r. J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "akt administracyjny – rozstrzygnięcie odmawiające zakwalifikowania J. B. do zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. Kochanowskiego 12/24 (dot. sprawy znak: M-I.7123.30.2012 Wydziału Mieszkalnictwa)" wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, argumentując że J. B. przez cały czas postępowania była reprezentowana przez adwokata, w związku z czym nie znajduje uzasadnienia argumentacja o nieznajomości obowiązujących przepisów. Tym samym niezasadny jest wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił J. B. przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2013r. sygn. akt I OZ 663/13 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu zażalenia J. B., uchylił ww. orzeczenie i odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. W uzasadnieniu podkreślono, że wniosek J. B. z dnia 5 kwietnia 2012r., skierowany do władz Miasta K. nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a treścią jego było uregulowanie sytuacji prawnej wnioskodawczyni poprzez przyznanie tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...], w którym zamieszkała ona po śmierci swych dziadków. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 885/10 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych - (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu (...). Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To, że uchwała w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanym obecnie przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanej obecnie sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". W dalszej części uzasadnienia postanowienia z dnia 6 sierpnia 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "przepis § 6 ust. 2 omawianej uchwały z dnia 18 grudnia 2008r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 kodeksu cywilnego, który po nowelizacji dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, bo zawężającej w stosunku do pierwotnej treści art. 691 kodeksu cywilnego krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 6 ust. 2 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które (...) były członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 kodeksu cywilnego – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z jakimi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana regulacja prawna umożliwia uwzględnienie interesów lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje uprawnienie do zamieszkiwania w danym lokalu z okoliczności w istocie faktycznej, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej pięciu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu Miasta K., wyrażonego w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012 r. Pismo to nie mieści się bowiem w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju pismo zawiera jedynie stanowisko władz Miasta K., będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc niewyrażenia zgody na złożoną mu propozycję (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy." W rezultacie powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożony przez stronę wniosek o przywrócenie terminu był niedopuszczalny i z tego względu nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W tym miejscu, po dokonaniu analizy treści skargi oraz zawartości akt administracyjnych, podkreślić trzeba, że zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem jest pismo Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia [...] znak: [...] (k. 20). W piśmie tym organ poinformował skarżącą, że "brak jest podstaw prawnych do zawarcia umowy najmu na czas nieokreślony lokalu położonego w [...] z Panią J. B. ". Inicjujący niniejsze postępowanie wniosek J. B. z dnia 5 kwietnia 2012r. skierowany do władz Miasta dotyczył bowiem uregulowania jej sytuacji prawnej poprzez przyznanie tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...], w którym zamieszkała ona po śmierci swych dziadków. Natomiast następne pisma kierowane przez organ do pełnomocnika strony (z dnia 24 maja i 13 czerwca 2012r.) jedynie potwierdzały stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 16 kwietnia 2012r.). Ustalenie powyższych okoliczności miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie – jak to już wyżej podniesiono – wniosek skarżącej z dnia 5 kwietnia 2012r. nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, gdyż w jego treści strona domagała się przyznania tytułu prawnego do konkretnego lokalu, w którym zamieszkała po śmierci swych dziadków. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 6 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, który dopuszcza możliwość zawarcia na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu z osobami nie wymienionymi w art. 691 Kodeksu cywilnego (wnukami i rodzeństwem najemcy wspólnie z nim zamieszkującymi w chwili śmierci) po spełnieniu łącznie następujących warunków: 1) osoby te lub ich małżonek nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, 2) zamieszkiwały z dotychczasowym najemcą w przedmiotowym lokalu co najmniej 5 lat przed jego śmiercią. W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 885/10 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy zbliżone do rozpatrywanych - (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu (...). Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To, że uchwała w § 16 ust. 1 wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". Z kolei w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2013r., sygn. akt I OZ 663/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "wspomniany wyżej przepis § 6 ust. 2 omawianej uchwały z dnia 18 grudnia 2008 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 kodeksu cywilnego, który po nowelizacji dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, bo zawężającej w stosunku do pierwotnej treści art. 691 kodeksu cywilnego krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 6 ust. 2 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 kodeksu cywilnego – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z jakimi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana regulacja prawna umożliwia uwzględnienie interesów lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje uprawnienie do zamieszkiwania w danym lokalu z okoliczności w istocie faktycznej, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej pięciu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe". Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżony akt - pismo z dnia [...] nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego wymienionych w sposób enumeratywny w przepisie art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.