II SA/Ke 357/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2007r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej I.K. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania I.K., utrzymał w mocy decyzję Starosty J. z dnia 9 marca 2006r. znak: GKN.7430/1/40/2001-2005 o odmowie aktualizacji - wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta M., gmina M., woj. e, w zakresie danych ewidencyjnych działek nr 1437, 1436 i 1723. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż we wrześniu 2000r. I. K. wystąpiła do Starosty J. z wnioskiem o przywrócenie w ewidencji gruntów obręb 01 M., należącej do niej działce o nr ewid. 1437, granic i powierzchni zgodnie z ewidencją gruntów z 1960r. zmienionych niewłaściwie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w 1989r. Decyzją z dnia 21 stycznia 2002r. organ I instancji zaktualizował ewidencję gruntów obrębu 01 M., w odniesieniu do działek nr: 1437, 1436 i 1723 przez przedstawienie ich granic oraz powierzchni zgodnie z aneksem do mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem 2461-53/2001, przyjmując, że aneks ten przedstawia granice działek nr 1437, 1436 i 1723 zgodnie ze stanem prawnym, zaś stan prawny jest zgodny z operatem ewidencji gruntów z 1960r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i K. K. oraz E. K.. Organ II instancji po rozpatrzeniu tych odwołań zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. i I. małż. K.. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r. sygn. akt. II SA/Kr 1028/02 WSA w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem obowiązku udokumentowania rozstrzygnięcia zebranym w sprawie materiałem dowodowy. Wydanie decyzji nastąpiło przed ustaleniem w oparciu o zebrane dowody, wszelkich niezbędnych okoliczności obrazujących, tytuły na podstawie których ustalono aktualny stan prawny nieruchomości w tym co do przebiegu granic, który to stan ewidencja ma odzwierciedlać a nie kreować. Ze względu na powyższe WSA w Krakowie stwierdził, że organ odwoławczy nie miał przesłanek do weryfikacji prawidłowości ustaleń organu I instancji oraz do przyjęcia za własne tych ustaleń bez naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie organ I instancji decyzją z dnia 9 marca 2006r. odmówił aktualizacji - wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów w zakresie danych ewidencyjnych działek ozn. nr nr 1437, 1436 i 1723. W uzasadnieniu wskazał, że nie doszło do ustalenia granicy do celów ewidencyjnych tj. na zgodne oświadczenia stron, gdyż strony nie podpisały protokołu przyjęcia granic. Fakt ten, jak również toczące się przed Sądem Rejonowym w J. postępowanie o przymusowy wykup gruntu z powództwa E. K. przeciwko I.K. (sygn. akt I C 121/05) świadczyć ma, zdaniem organu, o sporze granicznym pomiędzy właścicielami nieruchomości oznaczonych numerami działek 1437 i 1723. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. K.. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przyjmując za własne ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż przepisy § 37 oraz § 38 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) nie znajdują zastosowania w stosunku do nieruchomości oznaczonych numerami działek 1437 i 1436 z uwagi na brak zgodnego oświadczenia woli właścicieli tych nieruchomości co do przebiegu granicy pomiędzy nimi. Ze względu na powyższe, jak również mając na uwadze stan prawny przedmiotowych nieruchomości stwierdził, iż rozpatrywane w niniejszej sprawie zagadnienie nie może być rozstrzygnięte w postępowaniu ewidencyjnym, które nie decyduje o kwestiach własności nieruchomości – jest bowiem jedynie postępowaniem rejestrowym. Strony niezadowolone z przyjętych granic w ewidencji gruntów mogą dochodzić ich zmiany w postępowaniu rozgraniczeniowym. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Kielcach wniosła I. K., wskazując, iż odmowa wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów powoduje, że działka nr 1437 w granicach w niej wykazanych (po aktualizacji z 1982r.) ma powierzchnię 1751 m2 (działki nr 1437/1, 1437/2 i 1437/3, przedstawione na mapie 1 nr 2461-8/2001), co jest niezgodne z aktualnym rejestrem ewidencji gruntów, gdzie wykazuje się działkę 1437 o powierzchni 2200 m2.Granice działki nr 1437 o pow. 0,2200 ha określone w wyniku przeprowadzonej w 1982r. aktualizacji ewidencji gruntów zasadniczo różnią się od przebiegu granic odpowiadającej jej działki nr 1166 o powierzchni 0,2220 ha, wskazanej na mapie ewidencji gruntów z 1963r. Pomiędzy rokiem 1963 a 1982r. nie doszło do jakichkolwiek zmian stanu prawnego, które uzasadniałyby - podczas aktualizacji ewidencji gruntów w 1982r.-przedstawienie przebiegu granicy działki nr 1437 odmiennie od tego, który został ujawniony w pierwotnej ewidencji gruntów z 1963r dla działki 1166. Skarżąca podniosła, iż pomiędzy nią a M. i Z. małż. S. oraz E. K. nie istnieje żaden spór graniczny. Podkreśliła, że mapa nr 2461-8/2001 wraz z aneksem nr 2461-53/2001 jest - wbrew twierdzeniom organu II instancji - dokumentem stanowiącym podstawę do zmiany w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a, sąd orzeka na podstawie akt sprawy przekazanych wraz ze skargą. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 i 80 oraz 107 § 3 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako podstawowa dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jawi się kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21.12.2004r.sygn. akt II SA/Kr 1028/02. Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przyjąć zatem należy, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało ono wydane, oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22.03.1999r., sygn. akt IV SA 527/97). Szczególnie owo oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma znaczenie w przypadku orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z uchylenia zaskarżonego aktu. Oznacza to, że zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę wiąże się z elementami uzasadnienia. W uzasadnieniu orzeczenia bowiem sąd zawiera ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania organów administracyjnych. "Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś aprioryczne rozstrzygnięcie problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia organu ponownie rozpoznającego sprawę." (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005r., s.476). Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości Sądu, że zarówno organ, jak i Sąd obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie są związani wyrokiem WSA w Krakowie z 21.12.2004r. sygn. akt. II SA/Kr 1028/02. Jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie decyzja organu I i II instancji zapadła "przed ustaleniem w oparciu o zebrane w aktach sprawy dowody, wszelkich niezbędnych okoliczności obrazujących tytuły na podstawie których ustalono aktualny stan prawny nieruchomości w tym co do przebiegu granic, który to stan ma ewidencja gruntów odzwierciedlać a nie kreować" ( str. 12 uzasadnienia wyroku). Tym samym, zdaniem WSA w Krakowie, organy naruszyły art. 7, art.77, art. 80 kpa. Sąd wskazał w szczególności, że: 1/ akta sprawy nie zawierają wypisu z księgi wieczystej Kw. 48930, 2/ w istocie nie zostało wyprowadzone przejście działki 1166 z operatu ewidencji w 1960 r. do działki 1437 dokumentami, które zawierałyby akta sprawy, 3/ z uzasadnienia nie wynika kiedy powstała działka ewidencyjna 1437, a w szczególności, czy istniała już ewidencyjnie przed modernizacją ewidencji gruntów, 4/ nie została wykazana zmiana ewidencji, przejścia oznaczeń działki 1165 na działkę 1436, a daje się zauważyć znaczna różnica pomiędzy kształtem działki oznaczonej jako 1165 na mapie z 1963r., a mającą odpowiadać " sieci państwowej z 1960r." działką 1436 na mapie z 5.12.2001r. 5/ wymaga wyjaśnień i ustaleń czy działka 1437 jest tożsama z działką 1166, która na mapie z 1963r. ma inny kształt, 6/ ustalenia wymaga czy nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka 1436 jest objęta księga wieczystą, oraz czy dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 1723 urządzona jest księga wieczysta lub założony zbiór dokumentów. W ocenie WSA w Krakowie złożenie opracowania geodezyjno - kartograficznego zawierającego wykaz zmian ewidencyjnych ( § 46 ust. 2 pkt. 2 ) nie zwalnia organ ewidencyjny od kontroli, czy wykaz zmian ewidencyjnych mających doprowadzić do zgodności ewidencji ze stanem prawnym oparty jest na dokumentach z których stan prawny wynika. Do organu należy ocena czy zachodzą merytoryczne przesłanki do wprowadzenia zmian. Odnosząc powyższe wskazania WSA w Krakowie na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku nie zostały w całości przez organy wykonane i już chociażby z tej przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Dodatkowo Sąd zauważa, że organy nie wyjaśniły, w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy, czy granice działki nr 1437 odpowiadają granicom działki nr 1166 sprzed aktualizacji i modernizacji ewidencji gruntów, a jeżeli zmienił się ich przebieg to z jakich powodów. Z kolei, jeżeli przebieg granic działki 1437 po aktualizacji i modernizacji ewidencji gruntów nie uległ zmianie, to z jakich powodów zmieniła się jej powierzchnia. Z akt sprawy wynika, że podstawą odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów było ustalenie i przyjęcie przez organy orzekające, że przepisy § 37 oraz § 38 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) nie znajdują zastosowania w stosunku do nieruchomości oznaczonych numerami działek 1437 i 1436 z uwagi na brak zgodnego oświadczenia woli właścicieli tych nieruchomości, co do przebiegu granicy pomiędzy nimi. Zgodnie z ustaleniami organów obu instancji w 2002r. zlecono wykonanie opracowania geodezyjno - kartograficznego, celem określenia danych dotyczących przebiegu granic działki 1437 z sąsiednimi oznaczonymi nr nr 1723 i 1426. Z ustaleń organów wynika, że " w toku wykonania tego opracowania nie doszło do ustalenia granicy do celów ewidencyjnych tj. na zgodne oświadczenia stron. Strony były powiadomione przez geodetę uprawnionego o miejscu i terminie ustalenia granic, stawiły się na gruncie , ale nie podpisały protokołu przyjęcia granic". W związku z takimi ustaleniami organów należy stwierdzić, iż w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego ustalenia o braku zgodnego oświadczenia woli właścicieli nieruchomości co do przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami. Pomijając fakt, iż akta sprawy nie zawierają opracowania geodezyjno- kartograficznego zleconego w 2002r.( str. 4 uzasadnienia decyzji organu II instancji) , natomiast zawierają opracowanie z 2001r., to w aktach sprawy brak również protokołu granicznego, o którym mowa w § 38 pkt. 2 rozporządzenia. Skoro zatem organy orzekające przyjęły, iż przepisy rozporządzenia tj. § 37 oraz § 38 pkt. 2 nie mają zastosowania w sprawie, ponieważ brak zgodnego oświadczenia stron, a z kolei zgodnie z treścią § 38 pkt. 2 ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie - to obowiązkiem organu było udokumentowanie takich ustaleń stosownym dokumentem załączonym do akt. Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie albowiem jak wynika z treści skargi oraz pisemnego oświadczenia uczestników – M. i Z. S. złożonego na rozprawie w dniu 14.03.2007r. strony twierdzą, iż pomiędzy nimi sporu nie ma. W konsekwencji podniesionych okoliczności należy stwierdzić, iż organy orzekające poczyniły ustalenia, które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach podkreślał, że staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem sformułowanym w art. 107 § 1 k.p.a., w którym jako element uzasadnienia faktycznego decyzji zawarty został wymóg wskazania przez organ dowodów, które legły u podstaw ustaleń faktycznych. Na marginesie wymaga wskazania, iż na gruncie obowiązujących przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego zamienne posługiwanie się przez organ pojęciem "protokół przyjęcia granic" i "protokół przebiegu ustalenia granic". Pojęciem "protokół przyjęcia granic" posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r.nr 261 poz. 2603) – por. art. 97 tej ustawy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości ( Dz. U. nr 268,poz. 2668) – por. § 7 tego rozporządzenia, natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) w § 38 pkt. 2 oraz zał. nr 3 do tego rozporządzenia, pojęciem " protokół ustalenia przebiegu granic (..)". W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy orzekające mając na względzie poczynione wyżej uwagi, uzupełnią materiał dowodowy we wskazanym powyżej zakresie, przeprowadzą postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Ubocznie sąd podkreśla, że w pełni podziela stanowisko WSA w Krakowie prezentowane w wyroku z 21 grudnia 2004r. sygn. akt. II SA/Kr 1028/02 oraz WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 53/05, iż w postępowaniu ewidencyjnym nie jest dopuszczalne ustalanie i rozstrzyganie spraw własności przygranicznych pasów gruntu, zastrzeżonych dla innego niż starosta organu i innego trybu postępowania - a mianowicie postępowania rozgraniczeniowego ( art. 29 i 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Wykazane naruszenie prawa powoduje konieczność uchylenia decyzji organu I i II instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt. I wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit.c w związku z art.135 i 134 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.