II SA/Ke 359/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2011r. Nr 212, poz. 1263 ze.zm.), § 1 i 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r. poz. 1367) oraz art. 138 § 1 pkt k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania P.J. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. nie stwierdzającej u P.J. choroby zawodowej, tj. przewlekłych chorób obwodowego układu nerwowego wywołanych sposobem wykonywania pracy - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionego w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postępowanie w sprawie choroby zawodowej P.J., było już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2013r. sygn. akt II SA/Ke 265/13, uchylił decyzję ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 lutego 2013r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 grudnia 2012r. o braku podstaw do stwierdzenia u P.J. choroby zawodowej. W ocenie Sądu, ocena narażenia zawodowego sporządzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, nie zawierała dokładnego opisu wszystkich czynności wykonywanych przez P.J. i wymagała uzupełnienia oraz ustalenia, czy cyt. ..."w okresie narażenia zawodowego skarżący faktycznie wykonywał czynności o charakterze pracy monotypowej, w razie potrzeby uzupełnić ocenę narażenia zawodowego, a następnie przedstawić ją właściwej jednostce orzeczniczej celem ewentualnej weryfikacji dotychczas wydanego orzeczenia". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, w trakcie przeprowadzonego postępowania uzupełniającego, wypełniając dyspozycje Sądu, sporządził w dniach 10 i 17 października 2013r. "Kartę oceny narażenia zawodowego", w której szczegółowo przedstawił zakres czynności P.J. i ustalił, że wyżej wymieniony pracował w M. od 12.09.2002r. - 30.09.2005r. na ½ etatu (84 godziny w miesiącu), a od 1.10.2005r. do chwili obecnej na ¾ etatu, tj. średnio 126 godzin w miesiącu. Do jego obowiązków, jako pracownika "Logistyki" należało między innymi przyjęcie i przeliczenie towaru, zeskanowanie produktu, foliowanie i wywóz towaru na halę. Jako pracownik hali sprawdzał i aktualizował ceny, wymieniał tabliczki cenowe na regałach, ważył i pakował zakupione przez klienta ryby, wykładał towar z palety na regały oraz wykonywał prace porządkowe. Organ I instancji ustalił także, że wyżej wymieniony był w latach 2008 - 2010 pracownikiem wielozadaniowym i wówczas sporadycznie (w zależności od potrzeb) obsługiwał stoisko kasowe, a czas wykonywanych operacji wynosił od 15 minut do 12 godzin i 50 minut w ciągu jednego miesiąca, tj. maksymalnie 10% ogółu przepracowanych w miesiącu godzin. P.J. prace z wykładaniem towaru wykonywał na każdym ze stoisk (oprócz Logistyki), a czas pracy uzależniony był od potrzeb, gdyż oprócz wykładania towaru wykonywał on prace porządkowe na regałach, usuwał puste opakowania, aktualizował ceny, wymieniał tabliczki cenowe na regałach oraz metkował nowo dowożone towary. "Kartę oceny narażenia zawodowego" P. J., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przesłał w dniu 7 listopada 2013r. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego , będących jednostkami orzeczniczymi diagnozujących wyżej wymienionego, z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oraz ewentualną weryfikację wydanych wcześniej orzeczeń lekarskich z dnia 9.03.2012r. (WOMP w Kielcach) oraz z dnia 7.09.2012r. (IMPiZŚ ). Obydwie jednostki orzecznicze, po zapoznaniu się z "Kartą oceny narażenia zawodowego" uznały, że wykonywane przez P.J. czynności miały zmienny, zróżnicowany charakter i nie wymagały ciągłego, długotrwałego i jednostronnego angażowania struktur układu mięśniowo-szkieletowego rąk i nadgarstków, a tym samym nie jest możliwe przyjęcie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że rozpoznany u P.J. zespół cieśni w obrębie nadgarstka został spowodowany sposobem wykonywania pracy. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego zgodnie orzekły, że nie ma podstaw do zmiany zajętego wcześniej stanowiska orzeczniczego i podtrzymały swoje orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u P.J. choroby zawodowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznając, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, zawiadomił o tym strony postępowania, a następnie wydał zaskarżoną decyzję, od której odwołanie wniósł P. J.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym uznał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie uzupełniające, a tym samym wypełnił dyspozycje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Ponadto, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i prawidłowo ocenił, że okoliczność niestwierdzenia u P.J. choroby zawodowej została udowodniona. Odnosząc się do zarzutów odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podał, że ich nie podziela , gdyż: 1. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w trakcie prowadzonego postępowania uzupełniającego wypełnił wszystkie wskazania Sądu. 2. Organ I instancji wypełnił dyspozycję art. 7 k.p.a., a przed wydaniem decyzji zawiadomił zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszeniu uwag. P.J. nie skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie prawa. 3. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo omówił zakres i rodzaj wykonywanych czynności na stanowiskach pracy skarżącego. 4. Istnienie pozazawodowych czynników ryzyka (otyłość, zaburzenia gospodarki tłuszczowej) zostało potwierdzone w czasie hospitalizacji P.J. w IMPiZŚ w dniach 2.07.2012r. - 6.07.2012r. (o czym świadczy "Karta wypisowa" Oddziału Chorób Zawodowych wyżej wymienionego Instytutu). 5. Twierdzenie skarżącego, iż w latach 2010 - 2011, podczas zatrudnienia na stoisku rybnym wykonywał czynności związane z czyszczeniem ryb, pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem cyt. ..."z całą stanowczością podkreślam, że cała moja praca polega na wyładowywaniu towaru - na każdej zmianie"... Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia 24 lutego 2014r. ego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniósł P. J., domagając się jej uchylenia, "jako niezgodnej z prawem i sprzecznej ze stanem faktycznym" oraz zasądzenia od ego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisowych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym błędnie przyjął, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie uzupełniające, rzekomo wypełniając tym samym dyspozycję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Organ pominął wykonanie całego katalogu czynności, które powinny zostać zrealizowane, a zostały wymienione w obszernej korespondencji oraz w przytaczanych opisach stanów faktycznych, których nie zweryfikowano i pominięto. Decyzja została podjęta niezgodnie z art. 7 k.p.a., nie zostały podjęte przez organ wydający decyzję "wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", mimo wielokrotnie zgłaszanego katalogu zastrzeżeń odnośnie prowadzonego postępowania administracyjnego. Została pominięta w procesie wydawania zaskarżanej decyzji zasada prawdy obiektywnej i zasada dbałości o interes społeczny i słuszny interes obywateli. Za niezgodne z prawdą skarżący uznał, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie o rzekomym istnieniu pozazawodowych czynników (otyłość, zaburzenia gospodarki tłuszczowej). Przed wystąpieniem choroby był on sprawną, szczupłą i wysportowaną osobą. Skarżący zarzucił także, że wykonywał także prace związane z czyszczeniem ryb, czego organ nie przyjął, w ocenie narażenia zawodowego brak jest szczegółowego opisu zagrożeń związanych z pracą, organ nie przesłuchał wskazanych świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zawarte w jej uzasadnieniu argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości, bądź zasad współżycia społecznego. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotycząca niestwierdzenia u P.J. choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanego sposobem wykonywania pracy - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionego w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Na wstępie podnieść należy, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2013r. (sygn. akt II SA/Ke 265/13), uchylającym poprzednią decyzję ego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 lutego 2013r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 grudnia 2012r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: przewlekłych chorób obwodowego układu nerwowego spowodowanych sposobem wykonywania pracy - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka wymienionej w pozycji 20.1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku zarzucił organom, że sporządzona ocena narażenia zawodowego nie zawierała dokładnego opisu wszystkich czynności wykonywanych przez P.J. na zajmowanych stanowiskach pracy, w tym czynności, które można uznać za monotypowe. Zatem jednostki orzecznicze wydające orzeczenia lekarskie w sprawie nie dysponowały prawidłowo zebranym materiałem dowodowym obrazującym warunki i środowisko pracy, co mogło mieć wpływ na wnioski zawarte w orzeczeniach. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kielcach, mając na uwadze wytyczne WSA w Kielcach, wszczął postępowanie uzupełniające we wskazanym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, pracownik Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadził w dniach 10 i 17 października 2013r. w M. - HALA nr 18 wizytację stanowisk pracy zajmowanych przez P.J. i sporządził Kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, uwzględniając czynności, które mogły powodować nadmierne przeciążenie układu ruchu i obwodowego układu nerwowego. W ocenie tej ustalono, że P.J. pracuje w M. HALA nr 18 od 12 września 2002r. do chwili obecnej, w tym: od 12 września 2002r. do 30 września 2005r. na 1/2 etatu (średnio 84 godziny w miesiącu), a od 1 października 2005r. - nadal na 3/4 etatu (średnio 126 godzin w miesiącu). Karta zawiera szczegółowy opis czynności zawodowych, wykonywanych przez skarżącego na poszczególnych stanowiskach pracy. Z tego opisu organ wywiódł, że wykonywane czynności były różnorodne, ich wykonanie uzależnione było od aktualnego zapotrzebowania (ilości klientów, popytu na dany towar). Do czynności wymagających częstych, powtarzających się ruchów prostowania i zginania rąk w stawie nadgarstkowym można zaliczyć jedynie prace związane z obsługą kasy (w latach 2008 - 2010) oraz wykładaniem towaru (czynności te P.J. wykonuje na każdym ze stoisk - oprócz logistyki - i na każdej zmianie, w różnym czasie - zależnie od potrzeb - nasilenie prac na III zmianie). Na podstawie dokumentacji udostępnionej przez pracodawcę organ ustalił, że P.J. nie obsługiwał komputera (korzystał z niego, gdy sprawdzał ceny). Jak wynika z oceny ryzyka zawodowego z dnia 13.03.2002r. (data aktualizacji sierpień 2010), czynności związane z pracą przy komputerze wykonuje jedynie koordynator lub kierownik. Nie wykonywał także czynności związanych z czyszczeniem oraz patroszeniem ryb. Po sporządzeniu Karty oceny narażenia zawodowego, organ I instancji przesłał ją do jednostek orzeczniczych orzekających w sprawie P. J., tj. do Wojewódzkiego Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w celu zajęcie stanowiska w świetle nowych dowodów i ewentualną weryfikację wydanych orzeczeń lekarskich. W odpowiedzi na powyższe obie jednostki orzecznicze, po ponownym przeanalizowaniu oceny narażenia zawodowego stwierdziły, że nie znajdują podstaw do weryfikacji wydanych wcześniej orzeczeń lekarskich o braku podstaw do rozpoznania u P.J. choroby zawodowej (IMPiZŚ pismo z dnia 14 listopada 2013r. i WOMP pismo z dnia 27 listopada 2013r.). Jednostki te uznały, że szczegółowy opis czynności zawodowych wykonywanych przez P.J. wskazuje, że nie miały one charakteru czynności monotypowych, co nie pozwoliło na przyjęcie bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem związku przyczynowo - skutkowego między warunkami pracy a stwierdzoną u niego chorobą - zespołem cieśni nadgarstka. Instytut podał, że warunkiem wystąpienia zespołu cieśni nadgarstka jako skutku narażenia zawodowego jest przeciążenie struktur znajdujących się w kanale nadgarstkowym w stopniu prowadzącym do wystąpienia stanu zapalnego, co w konsekwencji prowadzi do ucisku na nerw pośrodkowy. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy w trakcie całej zmiany roboczej lub przez znaczną jej część w długich okresach czasowych wykonywane są szybkie, wysokopowtarzalne ruchy monotypowe, obejmujące najczęściej ruchy maksymalnego zgięcia grzbietowego i dłoniowego nadgarstka (np. u maszynistek, włókniarek, pracowników obsługujących linie montażowe), ewentualnie ruchy zginania łokciowego i promieniowego nadgarstka, nawracania i odwracania ręki oraz chwyt pensetowy. Z nowych ustaleń wynika, że do częstych, powtarzających się ruchów prostowania i zginania rąk w stawach nadgarstkowych w omawianym przypadku można zaliczyć jedynie prace związane z obsługą kasy i wykładaniem towaru. Łączny czas pracy P.J. przy obsłudze kas wynosił zaledwie od 15 minut w miesiącu do max. 12 godzin 50 minut w miesiącu. Podany chronometraż tego rodzaju czynności nie daje podstaw do uznania, iż stwarzały one ryzyko rozwoju zespołu cieśni nadgarstka u badanego. Natomiast czynności związane z wykładaniem towaru na półki wykonuje on na każdej zmianie roboczej i na każdym ze stoisk - z wyjątkiem logistyki - czas pracy uzależniony jest od potrzeb (nasilenie ma miejsce podczas III zmiany). Podkreślono również, że u P.J. istnieją pozazawodowe udowodnione czynniki ryzyka zespołu cieśni nadgarstka, takie jak otyłość i zaburzenia gospodarki lipidowej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że rozpatrując ponownie sprawę organ dokonał oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego. Podstawą do wydania decyzji była Karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej sporządzona przez przedstawiciela Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniach: 10 i 17.10.2013r. w M. HALA nr 18 oraz orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy z dnia 9 marca 2012r., uzupełnione pismem z dnia 27 listopada 2013r. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 7 września 2012r., uzupełnione pismem z dnia 14 listopada 2013r. Należy podzielić stanowisko organu, że podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw jej stwierdzenia związany był orzeczeniami lekarskimi wydanymi w tej sprawie. Organ nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA z 9 lipca 1998r., sygn. II SA 634/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006, sygn. VII SA/Wa 1221/04, LEX nr 221953, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1078/06, LEX nr 315089). Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle innych dowodów. Zgodnie bowiem z (art. 7 k.p.a) oraz w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na jego podstawie ocenił, że okoliczności braku podstaw do stwierdzenia u P.J. choroby zawodowej zostały udowodnione (art. 80 § 1 k.p.a.), ponadto umożliwił stronom przejrzenie akt sprawy i wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego (art. 73 § 1 k.p.a.). rozporządzenia i zasadą swobodnej oceny dowodów właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. Sąd uznał, że organ inspekcji sanitarnej, w oparciu o art. 80 k.p.a. dokonał oceny orzeczeń lekarskich, mających walor opinii biegłego i słusznie nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Uprawnione jednostki organizacyjne w postępowaniu orzeczniczym, nie stwierdzając u skarżącego choroby zawodowej, o jakiej mowa w pkt 20.1 wykazu chorób zawodowych wiarygodnie uzasadniły swoje stanowisko. Orzeczenia te, oprócz dostarczonej dokumentacji lekarskiej, dokumentacji narażenia zawodowego skarżącego były podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że organ nie ma obowiązku ustalenia pozazawodowych czynników ryzyka i przyczyn powstania choroby, musi natomiast ustalić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Niespełnienie tej przesłanki skutkuje wydaniem decyzji negatywnej w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, co miało miejsce w przedmiotowym przypadku, albowiem wobec skarżącego, mimo wystąpienia u niego choroby – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka nie stwierdzono wystąpienia narażenia zawodowego (związku przyczynowego). Podnoszone przez skarżącego w skardze okoliczności nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Należy zauważyć bowiem, że z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, organ skierował do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Żadna ze stron postępowania nie zgłosiła się, ani nie wniosła pisemnych uwag do zgromadzonego materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie składał on ani wniosków o przesłuchanie świadków, ani nie kwestionował ustaleń zawartych w karcie oceny narażenia zawodowego, sporządzonej 10 października 2013r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ orzekający dążył do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a) oraz w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na jego podstawie ocenił, że okoliczności braku podstaw do stwierdzenia u P.J. choroby zawodowej zostały udowodnione (art. 80 § 1 k.p.a.), ponadto umożliwił stronom przejrzenie akt sprawy i wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego (art. 73 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, wobec czego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.