II SA/Ke 359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu robót geologicznych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie z [...] Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że 22 grudnia 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla ustalenia warunków geologiczno - inżynierskich w podłożu projektowanego budynku handlowo-usługowego na działkach o nr ewidencyjnych [...] przy [...]". Z treści wniosku oraz załączonych do niego dokumentów wynikało, że spółce [...] S.A. przysługuje prawo własności do tych działek. Do wniosku załączono 2 egzemplarze projektu robót geologicznych. Postanowieniem z [...] organ I instancji pozytywnie zaopiniował powyższy wniosek. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez Stowarzyszenie [...]. Postanowieniem z [...] wydanym z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 31 § 2 kpa, dopuszczono Stowarzyszenie [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po dokonaniu wstępnych ustaleń co do zażalenia wniesionego przez pełnomocnika [...] S.A. na postanowienie z [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Dalej SKO zauważyło, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Ze statutu Stowarzyszenia [...] wynika, że jest to organizacja działająca na rzecz ochrony środowiska, krajobrazu oraz dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego. Stowarzyszenie jest też organizacją ekologiczną w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie organu za uczestniczeniem tego Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym przemawia również interes społeczny. Z treści zażalenia wynika bowiem, iż prace geologiczne będą przeprowadzane na terenie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących ze szpitalem, co bez wątpienia nie pozostanie bez znaczenia dla społeczności lokalnych. Dalej organ odwoławczy zgodził się z poglądem zaprezentowanym w zażaleniu przez Stowarzyszenie [...], że z art. 80 ust. 5 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. 2016. poz. 1131), nie wynika jakie są wymogi opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz, że w związku z tym należy przyjąć, że opinia ta winna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy natomiast należą między innymi sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Brak szczególnych wymagań co do rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, nie zwalnia jednak organu pierwszej instancji od stosowania zasad obowiązujących przy orzekaniu w sprawie. Celem wyrażenia opinii jest bowiem przedstawienie własnego stanowiska w sprawie, która będzie rozstrzygana przez inny organ w drodze decyzji. Każde stanowisko wymaga uzasadnienia z powołaniem się na konkretne argumenty. Zdaniem Kolegium, powyższych wymogów nie spełnia zaskarżone postanowienie, które nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego ani też prawnego. Z treści rozstrzygnięcia nie wynika, na czym oparł się organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie. Ponadto za uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przemawia również art. 15 kpa. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Powyższe znajduje również zastosowanie do postępowania prowadzonego na podstawie art. 106 kpa, gdyż jak wynika z jego § 4, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Kolegium nakazało, aby po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał rozstrzygnięci, w którym przedstawi własne stanowisko w sprawie z powołaniem się na konkretne argumenty, w tym odnosząc się do zadań własnych gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia oraz przede wszystkim ustosunkuje się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. zarzuciła naruszenie: - art. 106 § 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy przed wydaniem opinii winien przeprowadzić postępowania wyjaśniające, podczas gdy postępowanie wyjaśniające prowadzi się tylko w razie potrzeby, a Wójt Gminy jest tylko organem pomocniczym, tym samym wydane postanowienie nie jest wadliwe i odpowiada art. 80 ust 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze; - art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym w sytuacji, kiedy nie zostały spełnione łącznie dwie przesłanki do powyższego; - art. 31 kpa poprzez uznanie, że interes społeczny wymaga dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...], którego udział jest uzasadniony celami statutowymi podczas, gdy z art. 80 ust. 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze wynika, że stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, a organ nie wskazał w żaden sposób jaki to interes społeczny przemawia za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania, co z kolei miało wpływ na nie tylko przyjęcie złożonego przez Stowarzyszenie zażalenia ale i jego uwzględnienie przez SKO, - art. 80 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy jest organem decydującym w sprawie, a zatem zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy jak wynika z treści ww. przepisu jest jedynie organem opiniującym projekt a ostateczna decyzja należy do Starosty; oraz - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na błędnym uznaniu, że treść postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu projektu nie pozwala organowi pierwszej instancji w sprawie robót geologicznych na wydanie decyzji w przedmiocie złożonego przez Spółkę wniosku. W uzasadnieniu autor skargi powołując się na treść art. 80 ust. 1 i 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz orzecznictwo wskazał, że stanowisko, jakie zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej, co oznacza, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcie wójta nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi jedynie do materiału dowodowego sprawy. Zdaniem skarżącego powyższe świadczy o tym, że SKO wydając zaskarżone postanowienie naruszyło nie tylko art. 80 ust 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, ale także art. 138 § 2 kpa i w szczególności art. 31 kpc. Z art. 80 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze jednoznacznie wynika, że opinia wydawana jest w zakresie projektu prac geologicznych a nie w zakresie wniosku. Organem właściwym do rozpoznania wniosku jest bowiem właściwy organ geologiczny. W tym przepisie brak jest regulacji wskazujących jakie wymogi formalne ma spełniać opinia wójta, a zgodnie z przytoczonym przez SKO art. 106 § 4 kpa organ obowiązany do zajęcia stanowiska może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające tylko w razie potrzeby, a nie w każdym przypadku. Skoro prawodawca dopuścił sytuację, w której wydanie decyzji w zakresie prac geologicznych wymaga jedynie opinii wójta, nie wskazując przy tym jakie są jej wymogi formalne, powyższe nastąpi bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż jak wcześniej wskazano, wydana opinia nie ma samodzielnego bytu i nie rozstrzyga co do istoty o złożonym przez Spółkę wniosku w zakresie prowadzenia robót. W ocenie wnoszącego skargę organ odwoławczy nie wskazał żadnych przesłanek uzasadniających potrzebę przeprowadzenia przez wójta w sprawie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem wójt jako organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego poprzez wyrażenie swojego stanowiska. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej sprawie administracyjnej. W takiej sytuacji stanowisko wójta w tej sprawie może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 kpa organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. "Wskazanie w uzasadnieniu postanowienie przez wójta, że po zapoznaniu się projektem nie wniesiono żadnych uwag było i jest zgodne z treścią art. 80 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze, jak i nie stoi w sprzeczności z art. 106 § 4 kpa". Za całkowicie niezrozumiałe skarżący uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że prace geologiczne nie pozostaną bez znaczenia dla społeczności lokalnych. Brak uzasadnienia w tym zakresie pozbawia Spółkę oceny prawidłowości nie tylko dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony, ale i prawidłowości wydanego, a obecnie zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że art. 31 kpa wyraźnie wskazuje, jakie kryteria musi spełnić organizacja społeczna aby mogła występować jako strona w sprawie administracyjnej. Samo powołanie się przez Stowarzyszenie wyłącznie na cele statusowe nie jest wystarczające do uznania, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art 31 kpa. Nie ulega wątpliwości, że jednym w głównych celów statutowych Stowarzyszenia [...]jest działanie na rzecz środowiska w zakres turbin wiatrowych, aby nie zagrażały środowisku, a Spółka takiej działalności w ogóle nie prowadzi. Nadto działalność gospodarcza Spółki nie jest także działalnością, która znacząco wpływa na środowisko aby zachodziły przesłanki do zagrożenia środowiska. Tym samym brak podstaw do uznania, że prace Spółki wiążą się z celami statutowymi Stowarzyszenia, a co za tym idzie uwzględnienia go jako strony. Autor skargi dodał, że organ rozważając możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu zobowiązany jest, mając na uwadze przepisy prawa materialnego, objaśnić, jak rozumie w danej indywidualnej sprawie interes społeczny, jak na tym tle jawi się żądanie strony postępowania odwołującej się do słusznego interesu obywateli i ocenić, czy ewentualne zadośćuczynienie żądaniu strony nie stanie w sprzeczności z tym interesem. Powyższego jednak organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności za uzasadnione Sąd uznał odniesienie się do zarzutu związanego z dopuszczeniem Stowarzyszenia [...] do udziału w sprawie. Od tego bowiem zależy ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło uwzględnić wniesione przez ten podmiot zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy. Otóż przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postanowienie Burmistrza zostało wydane na podstawie art. 106 kpa, a więc w trybie współdziałania. Organ współdziałający uczestniczy w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego, a więc w sprawie zawisłej przed innym organem, którym w niniejszej sprawie jest Starosta. Postanowieniem z [...] Starosta dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji - zatwierdzenia Projektu robót geologicznych dla ustalenia warunków geologiczno – inżynierskich w podłożu projektowanego budynku handlowo – usługowego na działkach nr [...] położonych w [...]. Ponieważ stronami postępowania przed organem współdziałającym są te same podmioty, które uczestniczą w postępowaniu przed organem prowadzącym postępowanie i podmiotom tym służą te same uprawnienia procesowe, niedopuszczalne jest w niniejszej sprawie, zakończonej postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 kpa, kwestionowanie przysługującego Stowarzyszeniu statusu strony, a co za tym idzie jego prawa do zaskarżenia postanowienia Burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ (a więc organ, do którego zwrócił się organ załatwiający sprawę o zajęcie stanowiska) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający nie ma kompetencji do weryfikowania wydanego przez organ prowadzący postępowanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie. Dlatego również uzasadnienie zaskarżonego do Sądu postanowienia w tej części było zbędne, ale nieprawidłowość ta nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, że nie sposób zgodzić się z jej autorem, że postanowienie organu I instancji nie jest wadliwe i odpowiada przepisom art. 80 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z tym przepisem zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Okoliczność, że przepis ten nie wskazuje, pod jakim kątem organ współdziałający powinien ocenić projekt robót geologicznych nie oznacza, że wystarczające w związku z tym jest ograniczenie się do stwierdzenia "Po zapoznaniu się z w/w wnioskiem i projektem nie wniesiono żadnych uwag i postanowiono zaopiniować pozytywnie". Pomijając bowiem to (na co słusznie zresztą zwraca uwagę autor skargi), że organ I instancji pozytywnie zaopiniował wniosek, a nie projekt robót geologicznych, to przede wszystkim stwierdzić należy, że tak sporządzone postanowienie, z uwagi na fatyczny brak uzasadnienia rażąco narusza art. 107 w zw. z art. 106 kpa. Brak uzasadnienia powoduje, że nie jest możliwe dokonanie oceny, na jakiej podstawie organ uznał, że powinien pozytywnie zaopiniować projekt. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie organ współdziałający na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i górnicze ma obowiązek dokonania oceny pod kątem zgodności projektu robót geologicznych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub, w sytuacji, gdy taki plan nie jest uchwalony, z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 7 ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze). Jak już wcześniej wskazano, z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nawet nie wiadomo, czy dla terenu, na którym położone są działki, na których zgodnie z wnioskiem mają być wykonywane prace geologiczne, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania. Dopiero z zażalenia wynika, że taki plan istnieje. W związku z tym obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, jakie jest przeznaczenie terenu, na którym położone są działki skarżącego, co wymaga wcześniejszego ustalenia ich położenia. Brak jakichkolwiek ustaleń, już nie wspominając o braku jakiejkolwiek oceny zgodności robót z tym planem, powoduje, że zasadnie organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zgodzić się także należy z Kolegium, że w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy postanowienie Burmistrza faktycznie nie zawiera żadnego uzasadnienia a jedynie rozstrzygnięcie, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też za nieuzasadnione w ocenie Sądu uznać należy zarzuty naruszenia art. 106 § 4, 138 § 2 kpa, a także art. 80 ust. 5 ustawy prawo geologiczne i kartograficzne. Natomiast zarzut opisany w pkt. 3 skargi, a mianowicie "błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na błędnym uznaniu, że treść postanowienia Wójta Gminy o pozytywnym zaopiniowaniu projektu nie pozwala organowi pierwszej instancji w sprawie robót geologicznych na wydanie decyzji w przedmiocie złożonego przez Spółkę wniosku", w świetle zaskarżonego postanowienia, które nie zawiera takiego stwierdzenia, jest niezrozumiały, co powoduje, że nie jest możliwe odniesienie się do niego. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami).