II SA/Ke 365/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej R. i A. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych do czasu wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia odwołania J. R. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Nr [...] znak: [...] z dnia [...] w zakresie zmiany planu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego budynku na nowy o większych gabarytach, całkowicie podpiwniczony, z garażami na 11 stanowisk, zmiany ilości lokali mieszkalnych na 8, w tym 4 lokale dwupoziomowe i usługowych na 3 lokale w tym 9 gabinetów, 3 sekretariaty i 1 poczekalnia, 3 sanitariaty, a także dodatkowego zjazdu do garaży z ul. Z. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i A. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych i pomieszczeniach biurowych z instalacjami wewnętrznymi wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, gazu, centralnego ogrzewania i elektrycznej oraz przyłącza gazu i napowietrznego przyłącza energii elektrycznej na działkach nr ewidencyjny 512/1, 512/2, 505/3, 505/4 położonych w K. przy ul. Z. Inwestorzy przystąpili do budowy wykonując wykop i fundamenty oraz częściowo ściany piwnic. Następnie inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę załączając nowy projekt budowlany i w rezultacie uzyskali decyzję z dnia [...] znak: [...], którą Prezydent Miasta zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w zakresie opisanym na wstępie tj. o większych gabarytach. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] znak: [...]. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006r. sygn.akt II SA/Ke 606/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi J. R. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...], a skarga kasacyjna R. W. od powyższego wyroku została odrzucona (postanowienie WSA w Kielcach z dnia 18.09.2006r. sygn.akt II SA/Ke 606/05). Organ II stwierdził, iż pozostająca w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] jest nieostateczna, albowiem do tej pory odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpatrzone. W wyniku przeprowadzonych kolejno przez organ I instancji oględzin i kontroli w dniach: 12.02.2007r., 16.04.2007r. ustalono, że budowa znajduje się na etapie wykonanych fundamentów, ścian piwnic i części szalunków. Stwierdzono, że gabaryty i obrys zewnętrzny budynku odbiegają w sposób istotny od projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] i nie wykonano przebudowy istniejącego napowietrznego przyłącza energii elektrycznej do budynku nr [...] na działce nr ewid. 404 kolidującego z usytuowaniem projektowanego budynku, do czego inwestor był zobowiązany przed rozpoczęciem budowy budynku. Ściany piwnic częściowo wykonano jako murowane z bloczków betonowych, a częściowo jako żelbetowe wylewane, gdy w projekcie przewidziane były w całości jako żelbetowe monolityczne wylewane. Ponadto w ocenie organu dokonane ustalenia potwierdziły, że inwestor realizuje budowę w znacznej części w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], która to po uchyleniu przez WSA w Kielcach, przestała obowiązywać. Stwierdzono również, że aktualny układ ścian piwnic nie jest całkowicie identyczny z projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją. Zarówno w toku kontroli jak i później na wezwanie organu inwestor nie okazał dziennika budowy, natomiast pismem z dnia 17.05.2007r. poinformował organ o zagubieniu dziennika budowy. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach budowlanych nr 512/1, 512/2, 505/3, 505/4 z uwagi na wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nakładając jednocześnie na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej sytuacyjno-wysokościowej oraz aktualnej oceny technicznej wykonanych robót, a także zabezpieczenia wstrzymanych robót budowlanych przed ujemnymi wpływami atmosferycznymi i przed dostępem osób niepowołanych. W wyniku zażalenia wniesionego przez A. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powyższe postanowienie utrzymał w mocy. Przeprowadzona w dniu 2.08.2007r. kontrola wykazała, że przy budowie przedmiotowej inwestycji wykonano fundamenty ścian piwnic, słupy żelbetowe sztuk 4, stopy fundamentowe przed garażami od strony ul. Z., szalunek stropu nad piwnicami w ok. 80% i zbrojenie, w czasie kontroli na budowie przebywało dwóch pracowników. Wezwany przez organ inwestor oświadczył, że dziennik budowy uległ zagubieniu. Nadto stwierdził, iż roboty budowlane były wykonywane do dnia 6.05.2007r. Ustalono również, że aktualnym inwestorem jest wyłącznie A. W. natomiast jego żona R. W. pozostaje współwłaścicielką nieruchomości, którą udostępnia dla budowy inwestycji. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom R. i A. W. sporządzenie i przedstawienie w terminie do dnia 31.12.2007r. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. Z. w K. z uwagi na to, że projekt budowlany jest realizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W następstwie odwołania A. W. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] mocą której uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawa ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach i do dnia dzisiejszego pozostaje nie rozpoznana. W miejsce uchylonej decyzji z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydał nową decyzję znak: [...] nakazującą zaniechanie prowadzonych robót budowlanych do czasu rozpoznania odwołania od decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...]. Utrzymując w mocy powyższą decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] ponieważ jest ostateczna i nie została uchylona bądź zmieniona. Decyzja z dnia [...] udzielająca pozwolenia na zmianę decyzji z dnia [...] była w obrocie prawnym i podlegała wykonaniu od chwili utrzymania jej w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] do chwili wydania wyroku z dnia 26.04.2006r., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem organu II instancji roboty budowlane wykonane w okresie ważności decyzji z dnia [...] były zgodne z prawem, mimo, że w sposób oczywisty nie były zgodne ze starym projektem budowlanym. Z tego względu organ nie dopatrzył się słuszności zarzutu odstępstwa od projektu, skoro przez pewien czas istniał prawnie projekt inny niż obecnie. Za odstępstwo od przepisów przy prowadzeniu przedmiotowej budowy organ uznał brak udokumentowanego nadzoru kierownika budowy nad robotami oraz brak kontaktu z kierownikiem budowy. Za odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę z 2000r. uznano również nie przełożenie przyłącza niskiego napięcia przed przystąpieniem do budowy. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że aktualnie pod względem formalnym inwestor realizuje budowę z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę z 2000r. Pozwolenie w zakresie objętym decyzją z 2004r. może powrócić do obrotu prawnego, a to oznacza, że dyspozycja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie została w pełni wyczerpana, czyli nie można stwierdzić odstępstwa od pozwolenia na budowę dopóki nie zostanie rozstrzygnięta sprawa pozwolenia na budowę z 2004r. W tych okolicznościach za niezbędne organ uznał wydanie decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych do czasu wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu wydania przez organ I instancji decyzji po 8 miesiącach od dnia wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego WINB stwierdził, że w przypadku wydania kolejnej decyzji w oparciu o powołaną podstawę prawną termin dwumiesięczny nie znajduje zastosowania. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. W. zaskarżył w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na niewydanie decyzji w dwumiesięcznym terminie od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 29 maja 2008r. Nadto autor skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera logicznego uzasadnienia, nie wskazuje podstawy prawnej, "z której wynikałby dla inwestora obowiązek zmiany obowiązującego pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy wszystkie warunki pozwolenia są spełnione, a stan faktyczny umożliwia kontynuację budowy zgodnie z P.T i pozwoleniem na budowę z dnia [...] Nr [...]". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ odwoławczy podkreślił, że aktualnie zrealizowany stan odbiega tak dalece od projektu technicznego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...], iż twierdzenia skarżącego o zgodności stanu faktycznego budowy z projektem technicznym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] są całkowicie nieprawdziwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Na wstępie należy podnieść, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy przewidzianym dla instytucji legalizacji samowoli budowlanej mającej zastosowanie w przypadkach innych niż uregulowane w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 ustawy, czyli prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego (lub jego części) lub też prowadzenia tego rodzaju robót budowlanych w okolicznościach wymienionych w art. 49b ust. 1. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ( art. 51 ust. 1 pkt 2), albo może nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3). Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 ustawy ma na celu doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy zawiera katalog rozstrzygnięć, które kończą postępowanie naprawcze, a konsekwencją takiego unormowania jest możliwość wydania w trybie art. 51 ust. 1 ustawy tylko jednej decyzji administracyjnej. W sytuacji zatem, gdy organ administracji dokona ustaleń z których wynika, że roboty budowlane zostały wstrzymane na podstawie art. 50 ust. 1 zawierającego enumeratywne określone przesłanki wstrzymania robót budowlanych to doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych następuje w oparciu o jedną z decyzji przewidzianych w dyspozycji art. 51 ust. 1 ustawy, którą organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy stwierdzić należy, że utrzymane w mocy przez organ II instancji rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie zaniechania robót budowlanych do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć objętych art. 51 ust. 1 już choćby z tego względu, że tak sformułowana sentencja oznacza, iż decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie, a w konsekwencji istnieje hipotetyczna możliwość wydania kolejnej decyzji w tym trybie. Takie zaś postępowanie byłoby nieuprawnione skoro jak już wcześniej podniesiono wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość powtórnego orzekania w oparciu o tę samą podstawę prawną. Jeżeli przyjąć, że w obrocie prawnym pozostaje wydane w dniu [...] pozwolenie na budowę, które aktualnie nie zostało uchylone bądź zmienione, a zatem posiadające walor ostateczności, to inwestor może wyłącznie realizować takie roboty budowlane, które objęte są tym pozwoleniem, a nie może realizować robót, które określa nie obowiązujące już pozwolenie na budowę z dnia [...] przewidujące znacznie szerszy zakres robót inwestycyjnych niż pierwotnie objętych pozwoleniem na budowę z 2000r. Odnosząc się do zarzutu uchybienia terminu do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy stwierdzić należy, że zarzut ten jest uzasadniony. Art. 51 ust. 1 ustawy, obliguje organ do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Konstrukcja powołanego przepisu jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od terminu określonego ustawą. Niedopełnienie wymogu dotyczącego terminu skutkuje brakiem podstaw do wydania jednej z katalogu decyzji objętych treścią art. 51 ustawy. Materiał dowodowy potwierdza, iż postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane natomiast pierwsza decyzja tego organu wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 (uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]), została wydana w dniu [...]. Z porównania dat wynika zatem bezspornie, że PINB wydał decyzję przewidzianą w dyspozycji art. 51 ust. 1 ustawy z uchybieniem terminu. W tej sytuacji twierdzenia organu odwoławczego w kwestii nieobowiązywania dwumiesięcznego terminu w przypadku wydania kolejnej decyzji na podstawie art. 51 ustawy są nieuprawnione, skoro już pierwsza decyzja wydana w oparciu o wskazaną podstawę prawną została wydana po upływie dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla tego typu decyzji. Powyższe oznacza, że postępowanie legalizacyjne w zakresie określonym postanowieniem z dnia [...] dotyczące budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. 512/1, 512/2, 505/3, 505/4 przy ul. Z. w K. prowadzone w oparciu o powołane przepisy stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa i podlega umorzeniu. Podjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia, które nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć objętych dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy oraz uchybienie terminu do wydania decyzji w trybie przewidzianym w tym przepisie stanowi naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.