II SA/Ke 365/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi L. P. i Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], ustalające dla inwestorów L. i Z. małżonków P. opłatę w wysokości 50.000 zł. z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy części budynku mieszkalnego tj. tarasu o wymiarach w rzucie 6,70 × 2,78 m zrealizowanego na działce nr ewidencyjny [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w wyniku przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 20 maja 2010r. kontroli na działce nr ewid. [...] stwierdzono, że na tej działce znajduje się m.in. murowany budynek mieszkalny, trzykondygnacyjny, z dachem dwuspadowym, pokrytym eternitem. Od strony południowej do budynku przylega taras, w postaci płyty żelbetowej połączonej ze ścianą południową budynku mieszkalnego oraz opartej na wykonanej w tym celu pod tarasem, ścianie od strony zachodniej oraz na dwóch słupach po stronie południowej. Uczestnicząca w kontroli L. P. , oświadczyła, że wspólnie z mężem Z. P. oraz D. i K. małżonkami P. są właścicielami nieruchomości nr ewidencyjny [...], oświadczyła również, że taras dobudowany został do budynku mieszkalnego w 1993r., bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Następnie w dniu 13 sierpnia 2010r. na rozprawie administracyjnej L. P. złożyła wyjaśnienie, że przedmiotowy taras wykonała wraz z mężem Z. P w latach 1998-1999. Oświadczenie to potwierdzili Z. P. , D. P. i K. P. Pismem z dnia 21 września 2010r, organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie tej rozbudowy budynku w kierunku południowym o przedmiotowy taras. W toku tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] postanowienie podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, którym nakazał inwestorom L. i Z. małżonkom P. wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie tego budynku mieszkalnego, z jednoczesnym nałożeniem na zobowiązanego obowiązku przedłożenia w terminie do 1 marca 2011r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej rozbudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów o których mowa w art., 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego ww. rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [..] na wniosek inwestorów L. i Z. małżonków P. organ zawiesił postępowanie w sprawie do czasu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej rozbudowy. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie oraz zmienił swoje postanowienie z dnia [...] w części dotyczącej terminu do złożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, w ten sposób, że wyznaczył nowy termin do przedłożenia tych dokumentów; do dnia 20 września 2013r., który to termin w dniu 9 października 2013r. został ponownie przedłużony do dnia 20 listopada 2013r. Żądaną dokumentację inwestorzy przedłożyli w organie I instancji w dniu 19 listopada 2013r. co poskutkowało postanowieniem z dnia [...], ustalającym dla L. i Z. małżonków P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy części budynku mieszkalnego, o taras o wymiarach 6,70 × 2,78 m zrealizowanego na działce nr ewidencyjny [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli L. i Z. P. , domagając się ponownego przeliczenia ustalonej ich zdaniem w sposób nieprawidłowy opłaty legalizacyjnej. Wskazali, że przedmiotowy taras został wybudowany ok. 1998r., a organ w sposób wadliwy zastosował przepis art. 49 Prawa budowlanego , w brzmieniu aktualnym. Podnieśli, że wysokość opłaty jest zbyt wysoka, w sytuacji gdy samowolnie rozbudowali istniejący budynek mieszkalny jedynie o niewielką część. Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy uznał zażalenie za niezasadne, zaś ustalenia dokonane przez organ I instancji za znajdujące potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach, zebranych i ocenionych stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Organ I instancji dokonał prawidłowej subsumpcji zebranego materiału dowodowego i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego, tj. bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Kwestią sporną była natomiast data wybudowania przedmiotowego tarasu, odnośnie okloliczności tej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który oparł się na oświadczeniach osób najbardziej zainteresowanych przedmiotem postepowania tj. inwestorów L. i Z. małżonków P. oraz współwłaścicieli nieruchomości D. i K. P. którzy stwierdzili, że roboty zwiazane z wybudowaniem tarasu zostały wykonane ok. 1998r., co spowodowało zastosowanie procedury legalizacyjnej, uregulowanej w art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane w brzmieniu obecnie obowiązującym. Organ podkreślił, że dla zastosowania przepisów prawa materialnego decyduje data zakończenia robót budowlanych, a na gruncie niniejszej sprawy jest to najwcześniej rok 1999 i dlatego obowiazuje aktualna procedura legalizacyjna, a nie możliwa do zastosowania w brzmieniu przed dniem 11 lipca 1998r., tj. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw(Dz. U. z dnia 10 maja 2003r., Nr 80, poz. 718 ze zm.), kiedy to obowiązywała procedura legalizacyjna, nie przewidująca konieczności uiszczania opłaty legalizacyjnej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane po stwierdzeniu możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, na działce nr [...]. Analiza przedłożonej przez zobowiązanych dokumentacji daje podstawy do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której stanowi obligatoryjny element zalegalizowania samowoli budowlanej. Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, na które przysługuje zażalenie. Legalizacja rozbudowy jest możliwa pod warunkiem ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wysokość tej opłaty została w ocenie organu naliczona poprawnie. Stosownie bowiem do treści art. 49 ust. 2 tej ustawy do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl zaś art. 59 f ust. 1 - kara stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy uwzględnieniu zatem ww. przepisów opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: 50 x (s) x (k) x (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500zł - zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. Na podstawie natomiast załącznika do ustawy Prawo budowlane budynek mieszkalny został zaliczony do kategorii I, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W związku z powyższym kwota opłaty legalizacyjnej wynosi: 50 x 500 zł x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że organ I instancji ustalił prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej, z jednoczesnym pouczeniem, że nieuiszczenie opłaty w ustawowym terminie poskutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, o czym stanowi przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli L. i Z. małżonkowie P. , domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący zgodzili się z faktem, że nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku a prace były wykonywane ok 1998r. Zdaniem skarżących organy nie dokonały oceny zebranego materiału dowodowego w sposób rzetelny, zgodny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Zdaniem skarżących organ nie powinien poprzestać na dowodach dostarczonych przez stronę postępowania , ale z urzędu powinien podejmować działania zmierzające do wyjaśnienia wszyzstkich okoliczności faktycznych. Dodatkowo skarżący, zarzucili brak informacji co do konsekwencji ustaleń co do okresu, w którym dokonano rozbudowy. Dodatkowo podnieśli, że nałożona opłata legalizacyjna jest niemożliwa do wykonania przez nich, a jednocześnie przystąpienie do rozbiórki jest nie realne i byłoby w ich mniemaniu niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 25 września 2014r. skarżący Z. P. oświadczył, że budowa tarasu została rozpoczęta w 1998 roku a zakończona później. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi było wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego postanowienie ustalające opłatę z tytułu legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego o taras o wymiarach 6,70 × 2,78 m. Postanowienie takie jest częścią i etapem postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowolnie wybudowanego (w czym mieści się też rozbudowa i nadbudowa - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) obiektu budowlanego lub jego części. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej musi być poprzedzone wstrzymaniem robót budowlanych, nałożeniem na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz wywiązaniem się przez inwestora z tych obowiązków. Przedłożenie przy tym w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Skorzystanie przy tym przez inwestora z możliwości legalizacji nie jest jego obowiązkiem, ale prawem, w związku z czym od jego woli zależy, czy złoży wymagane dokumenty, a następnie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, czy też samodzielnie dokona rozbiórki samowoli. Postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy również procesu legalizacji. W razie bowiem stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 (tj. dotyczących zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję rozbiórkową, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). W razie natomiast spełnienia wskazanych wyżej wymagań, określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Wydanie takiej decyzji kończy postępowanie legalizacyjne. W toku postępowania legalizacyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie nie było wątpliwe ani sporne, że rozbudowa przedmiotowego budynku o przedmiotowy taras została dokonana samowolnie pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Taki właśnie zakres przedmiotowy tej rozbudowy wskazali bowiem sami skarżący na oględzinach w dniu 20 maja 2010r.. W oparciu o poczynione na oględzinach ustalenia, oraz oświadczenia złożone przez skarżących podczas rozprawy administracyjnej w dniu 13 sierpnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 21 września 2010r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce Nr [...]. Przedstawione ustalenia organów nie zostały podważone w skardze. Skarżący zarówno w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji jak i na rozprawie sądowej wskazywali, że budowę tarasu rozpoczęli w roku 1998 i trwała ona kilka lat na dowód czego w trakcie postępowania administracyjnego składali faktury na zakup towarów na wykończenie tarasu z dat obejmujących lata 2001-2004. Okoliczność ta w sposób nie budzący wątpliwości warunkowała zastosowanie aktualnie obowiązującej procedury legalizacyjnej. Należy również zauważyć, że wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie jest zależna od powierzchni i kubatury samowolnie budowanej (bądź wybudowanej) części. Jak to bowiem niewadliwie wywiódł organ II instancji, na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane przedmiotowy budynek mieszkalny został zaliczony do kategorii I, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Stosownie natomiast do treści art. 49 ust. 2 tej ustawy do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl zaś art. 59 f ust. l - kara stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy uwzględnieniu zatem ww. przepisów opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: 50 x (s) x (k) x (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500zł - zgodnie z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym wysokość opłaty legalizacyjnej została przez organy nadzoru budowlanego wyliczona poprawnie na kwotę 50.000 zł (50 x 500 zł x 2,0 x 1,0 = 50.000 zł). Ze względu na wskazany brak zależności pomiędzy powierzchnią i kubaturą samowolnie budowanej (bądź wybudowanej) części, a wysokością opłaty legalizacyjnej, w toku postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, nie zachodzi potrzeba badania zakresu przedmiotowego samowolnej budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy) obiektu budowlanego. Nie pozbawia to jednak stron możliwości skontrolowania prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie, ponieważ postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania legalizacyjnego. Kończy je bowiem dopiero wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 49 ust. 3 lub ust. 4 Prawa budowlanego. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).