II SA/Ke 365/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Suchedniów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 lutego 2016 r. znak: PNK.I.4130.10.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia szkół podstawowych w jedną szkołę podstawową I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Suchedniów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 stycznia 2016 r. Rada Miejska w Suchedniowie podjęła uchwałę Nr 1/I/2016 w sprawie zamiaru przekształcenia szkół podstawowych w mieście Suchedniów w jedną szkołę podstawową w mieście. W uchwale tej postanowiono, że: § 1.1. Podejmuje się zamiar przekształcenia z dniem 1. września 2016 r. Samorządowej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Emilii Peck w Suchedniowie i Szkoły Podstawowej nr 3 im. Stefana Żeromskiego w Suchedniowie w jedną Samorządową Szkołę Podstawową w Suchedniowie o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy od 0 do VI. Siedzibą Szkoły będzie budynek w Suchedniowie przy ul. Kościelnej. 2. Organ prowadzący wyposaży Szkołę w mienie niezbędne do realizacji celów określonych w Statucie. § 2.1. Szkoła obejmować będzie nowy obwód, północną stronę gminy Suchedniów poddany pod uchwałę. 1. Pracownicy ww. jednostek staną się pracownikami Samorządowej Szkoły Podstawowej w Suchedniowie. 2. Akt założycielski Szkoły stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. 3. Organizację Szkoły określa statut stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. § 4. Zobowiązuje się i upoważnia Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia, w szczególności do zawiadomienia rodziców uczniów i wychowanków obydwu szkół przekształcanych oraz Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty a także organu prowadzącego obie szkoły. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lutego 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność w/w uchwały Rady Miejskiej w Suchedniowie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Rada Gminy Suchedniów opierając się na przepisie art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nie zastosowała wymogów proceduralnych właściwych dla likwidacji i utworzenia szkoły. Zgodnie z powołanym w uchwale przepisem, powinna ona dotyczyć zamiaru likwidacji szkoły, a nie przekształcenia dwóch szkół w jedną. Jak wynika bowiem z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkoły różnych typów może łączyć je w zespół. Ponadto zgodnie z przedmiotową uchwałą nastąpi likwidacja jednej ze szkół podstawowych, co nie wynika expresis verbis z treści uchwały. Wojewoda stwierdził ponadto, że "uchwała nie jest uzasadniona, nie jest więc uzasadniony cel przekształcenia dwóch istniejących szkół w jedną szkołę podstawową, ani to, czym kierowała się Rada Miasta w takim zamiarze". Na poparcie swoich zarzutów Wojewoda powołała się też na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 739/12, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w podobnym stanie faktycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z wnioskiem o jego uchylenie w całości złożyła Gmina Suchedniów. Jako podstawę formalną skargi powołała się na uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie nr 13/III/2016 z 21 marca 2016 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżąca Gmina zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca podjęła zamiar połączenia szkół tego samego typu w jedną, podczas gdy zamiarem skarżącej było przekształcenie szkół podstawowych w mieście w jedną szkołę podstawową z zachowaniem ustawowych wymogów; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez organ nadzorczy, że zamiarem skarżącej było dokonanie likwidacji jednej z placówek szkolnych objętych planem reorganizacji, w sytuacji gdy zamiarem skarżącej było przekształcenie dwóch szkół podstawowych w jedną szkołę podstawową; 3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a). art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego sprawy na skutek uznania, że skarżąca podjęła zamiar przekształcenia szkół tego samego typu w jedną w sytuacji, gdy zamiarem strony nie było połączenie szkół tego samego typu, a ich przekształcenie w jedną szkołę z zachowaniem ustawowych wymogów; b). art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca nie zastosowała się do wymogów proceduralnych właściwych dla likwidacji i utworzenia szkoły w sytuacji, gdy zamiarem skarżącej nie była likwidacja którejkolwiek ze szkół i utworzenie nowej szkoły, a przekształcenie dwóch szkół podstawowych w mieście w jedną szkołę podstawową; c). art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Suchedniowie jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawą prawną uchwały Rady Miejskiej w Suchedniowie stanowił przepis art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty dotyczący procedury przekształcenia szkoły, a nie przepis art. 62 ust. 1 tej ustawy traktujący o połączenie szkół różnego typu lub placówek w zespół. Rzeczywistym zamiarem skarżącej było przekształcenie dwóch szkół podstawowych w jedną, a w takim przypadku należy odpowiednio stosować przepisy tej ustawy dotyczące likwidacji szkoły, tj. art. 59 ust. 1-5 i art. 58 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te nie zawierają zatem odesłania do art. 62 ust. 1 tej ustawy, jak również nie wykluczają możliwości przekształcenia placówek oświatowych w przedmiotowej sprawie. Odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 zawiera normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. Organ ten jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu. Taki tryb przekształcenia został w sprawie zastosowany. Wprawdzie pojęcie przekształcenia szkoły nie ma definicji ustawowej, ale kierując się wykładnią celowościową należy uznać, że z przekształceniem szkoły, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty mamy do czynienia wtedy, gdy zaistniała taka zmiana organizacyjna, która doprowadziła do rozszerzenia, zwężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji danej placówki przy eliminacji częściowej lub całkowitej dotychczasowego zakresu edukacji. Przedmiotowa uchwała nie łączy się z przeniesieniem uczniów do innej szkoły publicznej w celu kontynuowania nauki (art. 59 ust. 1), ani z przekazaniem dokumentacji zlikwidowanej szkoły organowi prowadzącemu (art. 59 ust. 3), ani ze zwolnieniem wszystkich nauczycieli, czy innych pracowników szkoły. Uchwała ta bowiem dotyczy tylko i wyłącznie zmiany struktury tych szkół (zwiększenia liczby klas i oddziałów), siedziby oraz zmiany nazwy szkół. Również struktura zatrudnienia w obydwu szkołach nie zostanie zmieniona, podobnie jak dokumentacja tych szkół nie zostanie przekazana organowi prowadzącemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie. W opinii organu nadzoru wyeliminowanie przedmiotowej uchwały było konieczne ze względu na fakt, że jej treść nie odpowiada faktycznym zamiarom organu prowadzącego szkołę. W uchwale bowiem mowa jest o przekształceniu szkoły na podstawie art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, natomiast faktycznie (co wynika z uzasadnienia uchwały) organ prowadzący ma na celu połączenie dwóch szkół podstawowych, co jest sprzeczne z art. 62 ust. 1 w/w ustawy i wiąże się z likwidacją jednej z placówek. Dokonując natomiast takiej likwidacji, organ prowadzący powinien podać szereg informacji takich jak: zasadność projektowanych zmian, zwłaszcza pod względem racjonalizacji sieci szkolnej i zapewnienia jakości edukacji. Ponadto powinny być opisane warunki, w jakich uczniowie będą się uczyć po przekształceniu, czyli liczebność klas, warunki lokalowe, wyposażenie placówki w bibliotekę, pracownię komputerową i inne. W ocenie organu nadzoru prawidłowo przedmiotowa uchwała powinna dotyczyć likwidacji jednej szkoły podstawowej, gdyż do tego de facto zmierza jej treść. Taka uchwała nie została jednak podjęta. O podjęciu procedury takiej, jak przy połączeniu szkół w zespół, świadczą załączniki do uchwały, tj. Akt Założycielski Samorządowej Szkoły Podstawowej i Statut Samorządowej Szkoły Podstawowej w Suchedniowie. Podobne zdanie na temat przedmiotowej uchwały ma według Wojewody Świętokrzyskiego również Świętokrzyski Kurator Oświaty, co wyraził w postanowieniu negatywnie opiniującym zamiar przekształcenia szkół podstawowych, wydanym na skutek otrzymania od Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów pisma z dnia 3 lutego 2016 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski przywołał treść uzasadnienia wspomnianej negatywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty. Na koniec stwierdził, że w związku z wprowadzoną zmianą ustawy o systemie oświaty z dnia 23 stycznia 2016 r., wobec negatywnej opinii kuratora oświaty zarówno likwidacja, jak i przekształcenie przedmiotowych szkół nie będzie możliwe. Na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej Gminy poinformował, że Gmina Suchedniów zażaliła się na negatywną opinię Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty wyrażoną w postanowieniu z dnia 11 lutego 2016 r., w wyniku czego Minister Edukacji Narodowej utrzymał to postanowienie w mocy postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Postanowienie to nie jest prawomocne, ponieważ Gmina Suchedniów rozważa możliwość zaskarżenia go do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 98 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015.1515 ze zm.), dalej u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Wskazane w przytoczonych przepisach wymogi formalne skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 lutego 2016 r. zostały spełnione. Na podstawie bowiem uchwały Rady Miejskiej w Suchedniowie nr 13/III/2016 z 21 marca 2016 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 lutego 2016 r. Znak: PNK.I.4130.10.2016, Gmina Suchedniów działająca przez Burmistrza Miasta i Gminy Suchedniów, wniosła w dniu 23 marca 2016 r. (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach), a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, skargę do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego, na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu z dnia 22 lutego 2016 r. Przytoczone przepisy nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się jednak, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 312). Wspomniane przepisy, podobnie jak i inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 434). Nie może jednak być wątpliwości co do tego, że naruszenie prawa skutkujące podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego, które – w razie braku tego naruszenia w ogóle by nie mogło zapaść – musi być traktowane jako istotne w tym sensie, że powoduje konieczność uchylenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego. Aby móc przyjąć, że kontrolowany akt organu gminy jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, teza 1 i 3). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze. Niemniej jednak z faktu, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody spełnia te wymagania formalne nie można jeszcze wyprowadzać wniosku, że jest ono zgodne z obowiązującym prawem (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09, teza 2). Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, według którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowanie w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Uwzględnił również - akceptując je - stwierdzenie wyrażone przez komentatorów i składy orzekające sądów administracyjnych, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (rys. P.Chmielnicki w: komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004 r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993 r; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98, OwSS 1999/3/86). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały, nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r. op.cit. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 31/42/01, OwSS 2003/3/75). Przedstawione wyżej wymogi materialne, jakie musi spełniać rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostały w sprawie spełnione. Z jego lakonicznego i nie usystematyzowanego uzasadnienia nie da się jednoznacznie wyczytać, jakie naruszenia prawa Wojewoda Świętokrzyski dostrzegł w uchwale. Nie zostały one bowiem wyrażone expresis verbis, ani też wypunktowane, przez co trzeba ich się domyślać z samej treści uzasadnienia. O ile więc wynik takiej analizy jest zgodny z intencją organu nadzoru wyrażoną w samym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 22 lutego 2016 r. (gdyż późniejsze pisma, w tym w szczególności odpowiedź na skargę nie mogą uzupełniać motywacji rozstrzygnięcia nadzorczego o nowe zarzuty), to podane przez Wojewodę merytoryczne powody stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały są dwa; po pierwsze organ prowadzący szkołę wyraził intencję przekształcenia szkół, choć w rzeczywistości jego zamiarem jest likwidacja jednej z nich, co wymaga zachowania wymogów proceduralnych właściwych dla likwidacji i utworzenia szkoły, których nie zastosowano; po drugie z treści uchwały wynika, że podejmuje się zamiar przekształcenia, a w istocie połączenia dwóch szkół tego samego typu, tj. szkół podstawowych, w zespół szkół, podczas gdy zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), dalej ust. o syst. ośw., połączenie w zespół szkół może dotyczyć tylko szkół różnych typów. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego można się doczytać jeszcze jednego zarzutu, ale o charakterze formalnym. Na drugiej stronie tego uzasadnienia stwierdzono, że "uchwała nie jest uzasadniona, nie jest więc uzasadniony cel przekształcenia dwóch istniejących szkół w jedną szkołę podstawową, ani to, czym kierowała się Rada Miasta w takim zamiarze". Odnosząc się na wstępie do tego ostatniego zarzutu należy stwierdzić, że jest on niezrozumiały. Do przedstawionej Sądowi uchwały Nr 1/I/2016 Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 28 stycznia 2016 r. dołączone zostało pięciostronicowe uzasadnienie wyjaśniające dokładnie, przy pomocy między innymi sześciu tabelarycznych zestawień liczby mieszkańców i dzieci w gminie Suchedniów, kosztów utrzymania szkół podstawowych na terenie tej gminy, oraz przewidywanej ilości dzieci mających uczęszczać do poszczególnych klas szkół podstawowych tej gminy w latach szkolnych od 2016 do 2019 - jaki jest cel planowanego przekształcenia oraz czym kierowała się Rada Miejska w Suchedniowie podejmując zakwestionowaną uchwałę. Twierdzenie więc Wojewody, że uchwała ta nie jest uzasadniona, nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Niezrozumiały w ocenie Sądu jest również drugi z przedstawionych zarzutów zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest wątpliwe dla Sądu, ani prawdopodobnie dla stron, że niedopuszczalne jest połączenie szkół tego samego typu, tj. na przykład szkół podstawowych (art. 9 ust. 1 pkt 1 ust. syst. ośw.) w zespół szkół. Wynika to bowiem w sposób oczywisty z treści art. 62 ust. 1 ust. syst. ośw. Rzecz w tym, że zakwestionowana przez Wojewodę Świętokrzyskiego uchwała nie dotyczy utworzenia jakiegokolwiek zespołu szkół, ani też połączenia istniejących szkół, w szczególności Szkoły Podstawowej nr 1 im. Emilii Peck w Suchedniowie i Szkoły Podstawowej nr 3 im. Stefana Żeromskiego w Suchedniowie – w zespół szkół. Wynika to dla Sądu w sposób niewątpliwy z treści uchwały Nr 1/I/2016 Rady Miejskiej w Suchedniowie, a także z jej tytułu. Nie wspomniano bowiem w niej, w jej uzasadnieniu, ani też w dołączonych do tej uchwały Akcie Założycielskim Samorządowej Szkoły Podstawowej i Statucie Samorządowej Szkoły Podstawowej w Suchedniowie, ani razu o zespole szkół, ani też o nie naruszonej odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół, czy samorządów uczniowskich obu w/w szkół podstawowych, co według art. 62 ust. 1 ust. syst. ośw. jest cechą zespołów szkół, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. W tej sytuacji nie można twierdzić, jakoby przedmiotowa uchwała przewidywała połączenie szkół tego samego typu w zespół szkół, a przez to była nieważna. Jeżeli natomiast intencją organu nadzoru przy formułowaniu omawianego zarzutu była obawa, że ukrytym zamiarem Rady Miejskiej w Suchedniowie było połączenie dwóch szkół podstawowych w zespół, bądź likwidacja jednej ze szkół podstawowych istniejących w Suchedniowie pod pozorem przekształcenia szkół, co jest istotą pierwszego z wymienionych wyżej zarzutów dających się wyczytać z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, to należy zauważyć, że takie zarzuty oznaczają w istocie zanegowanie przez organ nadzoru samej instytucji przekształcenia szkół, jako prowadzącej do ominięcia wymogów proceduralnych właściwych dla likwidacji i utworzenia szkoły. Należy więc wyjaśnić, na czym przekształcenie szkół wprost przewidziane w art. 59 ust. 6 ust. syst. ośw. polega. Zgodnie z wspomnianym przepisem, przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkół. Przepis art. 58 ust. syst. ośw. dotyczy zakładania szkół publicznych i wymogów proceduralnych z tym związanych. Przepisy ustępów 1-5 artykułu 59 tej ustawy, również mające odpowiednie zastosowanie przy przekształcaniu szkół, opisują natomiast procedurę i wymogi związane z likwidacją szkół publicznych. Z takiego odesłania zastosowanego w art. 59 ust. 6 ust. syst. ośw. wynika więc, że przekształcenie szkoły może polegać właśnie na likwidacji jednej lub kilku szkół poddanych przekształceniu i na założeniu na ich miejscu nowej szkoły. Zapis zawarty w art. 59 ust. 6 ust. syst. ośw. dotyczący konieczności odpowiedniego stosowania przy przekształceniu wymogów i rygorów obowiązujących przy zakładaniu i likwidacji szkół, ma na celu właśnie zapobieżenie omijaniu przy przekształceniu szkół tych rygorów. Chodzi tu między innymi o konieczność przygotowania aktu założycielskiego i statutu, dotrzymanie terminu przekształcenia związanego z likwidacją jednej lub kilku szkół co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, konieczność zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, obowiązek zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Co do tych szczegółowych wymogów, nie znalazły się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jakiekolwiek konkretne zarzuty. Ogólnikowego stwierdzenia zawartego w drugim akapicie uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, dotyczące nie stosowania przez Radę Gminy w Suchedniowie wymogów proceduralnych właściwych dla likwidacji i utworzenia szkoły, nie można uznać za spełniającego wymogi stawiane rozstrzygnięciom nadzorczym w zakresie dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia, na czym polega sprzeczność z prawem zakwestionowanej uchwały i to w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych został zaprezentowany pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, to przedmiotem oceny sądu nie może być zgodność z prawem uchwały, której nieważność stwierdzono w zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciu nadzorczym (por. uzasadnienie wyroku NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09). Podzielając taki pogląd można więc tylko ubocznie zauważyć, że przedstawiona Sądowi dokumentacja wskazuje na zachowanie przy podejmowaniu uchwały Rady Miejskiej w Suchedniowie wszystkich przewidzianych ustawą wymogów. Z uwagi na zaprezentowany pogląd wynikający w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. i brak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jakichkolwiek zarzutów dotyczących negatywnej opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach w sprawie zamiaru przekształcenia szkół podstawowych w mieście Suchedniów w jedną szkołę podstawową w mieście, zawartej w postanowieniu tego organu z dnia 11 lutego 2016 r., znak KO.II.542.16.2016 utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej z 26 kwietnia 2016 r. znak DWST-WOOS.4020.88.2016.BP (k. 28), to zagadnienie nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu. Tylko ubocznie w związku z tym należy zauważyć, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące tzw. uchwały intencyjnej poprzedzającej przekształcenie szkół podstawowych w jedną szkołę. Istotą takiej uchwały jest niepewność nastąpienia zamierzonego w niej skutku. Wyrażony w takiej uchwale zamiar przekształcenia nie oznacza, że do tego przekształcenia rzeczywiście dojdzie, gdyż to jest uzależnione od spełnienia szeregu wymogów, do których należy między innymi właśnie uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, która na skutek nowelizacji brzmienia art. 59 ust. 2 ust. syst. ośw. dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2016.35), zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 23 stycznia 2016 r. - ma obecnie charakter wiążący. Możliwość podjęcia uchwały intencyjnej również w sprawie zamiaru przekształcenia dwóch szkół podstawowych w jedną szkołę podstawową, nie jest więc uzależniona od uprzedniego uzyskania opinii kuratora oświaty, o jakiej mowa w art. 59 ust. 2 w zw. z art. 56 ust. 6 ust. syst. ośw. Dlatego zarówno brak takiej uchwały, jak i jej negatywna względem przekształcenia szkół treść, nie ma wpływu na ważność uchwały intencyjnej. Uwzględniając przedstawione wyżej kryteria kwalifikowanej wadliwości uchwały organu gminy pozwalające na stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru, nie można przyjąć, aby zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazywało na zaistnienie przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały jakiegokolwiek naruszenia prawa wymagającego stwierdzenia jej nieważności. Uchwała ta została bowiem podjęta przez organ właściwy, organ nadzoru nie wykazał, aby brak było dla niej podstawy prawnej albo, że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 739/12 należy zauważyć, że dotyczy ono zupełnie innego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego, gdyż dotyczącego stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Placówek Oświatowych. Dlatego również ten wyrok nie mógł uzasadniać zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjnym uznając, że Wojewoda Świętokrzyski nie wykazał w zaskarżonym akcie w sposób wymagany w obowiązujących warunkach prawnych sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały - zgodnie z art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyło się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz.U.2015.1804)