II SA/Ke 365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi H. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą H. S. Przedsiębiorstwo Handlowo na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2018r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 18 grudnia 2018 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w zakresie nauki zawodu - sprzedawca, poniesionych w okresie od dnia 17 listopada 2014 roku do dnia 25 sierpnia 2017 roku przez H.S., właścicielkę Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "P" Hurtownia Wielobranżowa z siedzibą w S. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że - jak ustalił organ I instancji - pracodawca złożył w dniu 30 listopada 2017 r. wniosek wraz z wymaganymi dokumentami o dofinansowanie kosztów wyszkolenia ucznia B.S., który odbywał praktyczną naukę zawodu w firmie skarżącej w okresie od dnia 17 listopada 2014 r. do dnia 25 sierpnia 2017 r. i zdał egzamin potwierdzony kwalifikacjami zawodowymi w dniu 25 sierpnia 2017 r. Dalej organ wskazał na art. 122 ust. 1 i ust. 7 ustawy i stwierdził, że w związku z tym, że młodociany pracownik zdał egzamin w dniu 25 sierpnia 2017 r" a przedmiotowy wniosek złożony został w dniu 30 listopada 2017 r., tj. po upływie terminu, nie spełniono warunku uprawniającego do przyznania dofinansowania. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że zasady i tryb przyznawania dofinansowania kosztów kształcenia pracownika młodocianego określają przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, ze zm.). Zgodnie z art. 122 ust. 7 tej ustawy dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie B. S. zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe w dniu 25 sierpnia 2017 r., podczas gdy pracodawca wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia w/w pracownika złożył w dniu 30 listopada 2017 r., a więc po upływie 3-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 122 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. Dalej organ stwierdził, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że termin trzech miesięcy określony w art. 122 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe jest terminem prawa materialnego. Uchybienie takiemu terminowi wywołuje zaś skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Upływ terminu oznacza dla pracodawcy brak możliwości złożenia wniosku o dofinansowanie. Co więcej, w przypadku niezachowania terminu prawa materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia. Z tego względu nie mają istotnego znaczenia okoliczności wskazane w odwołaniu, mające wykazać, że pracodawca uchybił terminowi w sposób przez siebie niezawiniony. Wobec powyższego w ocenie Kolegium zarzuty odwołania w zakresie błędu w ustaleniach faktycznych i prawnych służących za podstawę rozstrzygnięcia oraz naruszenia art. 122 ust. 7 ustawy są niezasadne. Nadto, decyzja organu I instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zatem zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa również nie jest zasadny. Zdaniem Kolegium przepis art. 122 ust. 7 ww. ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i organ I instancji prawidłowo go zinterpretował. Termin na złożenie wniosku o dofinansowanie biegnie od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, nie zaś - jak wskazuje strona w odwołaniu - od dnia potwierdzenia zdania egzaminu. Analogiczne wymogi w zakresie załączników do wniosku o dofinansowanie jak i w zakresie terminu zawarte były w ustawie o systemie oświaty (art. 70b ust. 7). Z przepisów ustawy wynika, iż prawo do dofinansowania kosztów kształcenia nie powstaje z mocy prawa, nawet jeśli określony podmiot spełnia warunki do ich uzyskania. Ustawodawca przyjął bowiem, że prawo do dofinansowania - po spełnieniu przesłanek przewidzianych w ustawie - przyznaje się na wniosek. Natomiast prawo do dofinansowania nabywa się w każdym przypadku na podstawie decyzji właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta), a decyzja taka ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H.S. zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych służących za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na pominięciu okoliczności istotnych dla właściwego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy; - błędną wykładnię art. 122 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe; - naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 35 § 1-3 kpa, art. 36 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa w związku z art. 85 § 1 kpa, art. 77 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie przez SKO w Kielcach skargi w całości w zakresie swojej właściwości, stosownie do treści art. 54 § 3 ustawy ppsa, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu, gdzie wskazała, iż wniosek pracodawcy został złożony w oparciu o przepisy art. 70 lit. b ustawy o systemie oświaty, który wyeliminowano z obrotu prawnego stosownie do treści art. 15 pkt 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U z 2017 r. poz. 60), zgodnie z którym uchylone zostały rozdziały 4, 5 i 6 ustawy o systemie oświaty (art. 70 lit. b został ujęty w uchylonym rozdziale V). Brak zgodnego z prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji nie pozwala stronie na stwierdzenie, które przepisy powinny stanowić podstawę prawną złożonego wniosku. W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Ponadto skarżąca wskazała w skardze, że art. 36 kpa ustala tryb postępowania w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa. Obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy dotyczy każdego bez wyjątku przypadku. Naruszony został również przepis art. 10 § 1 kpa. Skarżąca nie miała bowiem możliwości zapoznania się z całością akt sprawy przed wydaniem decyzji. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 kpa) spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji. SKO nie poczyniło działań zgodnych z treścią art. 77 kpa i przyjęło bezkrytycznie sprzeczne z prawem ustalenia organu I instancji. W odwołaniu wskazała na wymóg zastosowania wykładni celowościowej w kontekście treści art. 122 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe. Ponadto jeżeli wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosków absurdalnych - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - należy dokonać również wykładni praktycznej dokonywanej nie tylko przez sądy, ale także przez organy stosujące prawo. Skarżąca powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1995, sygn. akt III AZP/95 i zarzuciła, że SKO nie odniosło się do cytowanych przez nią wypowiedzi autorytetów w dziedzinie prawa. Ignorowanie przez SKO uzasadnionych zarzutów skarżącej godzi w ukształtowany porządek prawny, a negatywne skutki braku przestrzegania prawa są doniosłe bez względu na to jakiej rangi prawo jest łamane. Stanowisko obu organów orzekających w sprawie godzi w ekonomiczny sens kształcenia młodocianych pracowników. Jest bowiem poza sporem, iż skarżąca spełniła prawem przewidziane uwagi determinujące przyznanie dofinansowania do kosztów kształcenia stosownie do przepisu art. 70b ust. 1 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1943). W przedmiotowej sprawie nie można mówić o winie czy też niedbalstwie skarżącej, gdyż w sytuacji gdy potwierdzenie zdania egzaminu przez młodocianego pracownika doręczone zostało do pracodawcy w dniu 28 listopada 2017r., trzymiesięczny termin złożenia wniosku został dotrzymany. Nie składała wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, co bezzasadnie wywodzi organ w zaskarżonej decyzji. W kontekście przywołanych zarzutów naruszenie przepisów kpa wskazanych w pkt. 3 skargi nie wymaga dodatkowego uzasadnienia, gdyż jest oczywiste i bezsporne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1304 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Kwestia dofinasowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika jest obecnie uregulowana w art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 996), dalej jako "u.P.o.", który – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r. poz. 60), zaczął obowiązywać z dniem 1 września 2017r. Obowiązywał zatem w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ I instancji. Stosownie do treści ust. 7 zd. 1 art. 122 u.P.o. dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Jednocześnie z dniem 1 września 2017r. – na mocy art. 15 pkt 114 powołanej wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe – uchylony został m.in. art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, 1954, 1985 i 2169), dalej jako "u.s.o.", który do tego czasu regulował materię związaną z dofinasowaniem kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Brzmienie tego przepisu było analogiczne jak art. 122 ustawy u.P.o. W szczególności zaś zd. 1 ust. 7 art. 70b posiadało brzmienie następujące: "Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2". W tym zakresie brzmienie obecnie obowiązującej i poprzedniej ustawy jest zatem identyczne. Na gruncie art. 70b ust. 7 u.s.o. w orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmowano, że termin określony w tym przepisie jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kpa. Tylko terminy procesowe mogą bowiem podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (por. m.in. wyrok NSA z 16 czerwca 2009r., sygn. I OSK 95/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2017r., sygn. II SA/Ol 485/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2017r., sygn. II SA/Go 882/17). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela to stanowisko. Z uwagi na fakt, że brzmienie przepisu nie uległo zmianie, zachowuje ono aktualność także na gruncie art. 122 ust. 7 u.P.o. W tej sytuacji zaś nie ma znaczenia fakt, że skarżąca – jak podnosi – nie składała wniosku o przywrócenie terminu. Uchybienie terminowi spowodowało bowiem, tak czy inaczej, wygaśnięcie prawa do żądania dofinansowania. Wniosek o dofinansowanie złożony po terminie podlega zaś rozstrzygnięciu decyzją o odmowie jego przyznania (por. M. Pilich [red.], "Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz", WKP 2018, komentarz do art. 122 u.P.o). Jak wynika z akt administracyjnych, a co jest okolicznością bezsporną, pracownik, którego dotyczył wniosek skarżącej, zdał egzamin w dniu 25 sierpnia 2017r. A zatem 3-miesięczny termin do złożenia wniosku na dofinansowanie upłynął z dniem 25 listopada 2017r. Skarżąca wniosek złożyła w dniu 30 listopada 2017r., a więc po upływie powyższego terminu. Brzmienie analizowanego przepisu jest na tyle jasne, że nie ma potrzeby – jak chce tego skarżąca – by odwoływać się do jakichkolwiek innych metod wykładni niż wykładnia językowa. Odstępstwo od brzmienia przepisu jest niedopuszczalną wykładnią prawotwórczą, jeśli ma miejsce z naruszeniem powszechnie akceptowanych reguł wykładni. W świetle brzmienia w/w przepisu nie można zaś w szczególności przyjąć, że termin do złożenia wniosku rozpoczął bieg w dniu, w którym pracownik doręczył pracodawcy potwierdzenie zdania egzaminu. Tego rodzaju wykładnia pozostawałaby w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 70b ust. 7 u.s.o. miał odmienne brzmienie do dnia 31 sierpnia 2012r. Zgodnie z jego ówczesną treścią przedmiotowe dofinansowanie było przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od ukończenia przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy. Począwszy od 1 września 2012r., na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 205 poz. 1206) przepis powyższy otrzymał brzmienie, które przytoczono na wstępie rozważań, zastosowane również na gruncie u.P.o. w art. 122 ust. 7. Od tego czasu zachodziła zatem ciągłość wymogu dotyczącego terminu złożenia wniosku o dofinansowanie, jak też charakteru tego terminu. Z tego powodu zarzuty skargi dotyczące braku rozważenia przez organ przepisów przejściowych dotyczących u.P.o. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań nie zasługują także na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty błędu w ustaleniach faktycznych – który tak naprawdę nie wiadomo na czym miałby polegać, jak też naruszenia przywołanych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy, a dokonana przez nie wykładnia przepisów ma charakter prawidłowy. Poza tym to na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 kpa spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W niniejszym przypadku związek taki nie został wykazany. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.