II SA/Ke 366/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 1 grudnia 2010r. nr I/9/2010 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu wyboru członków do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Piekoszowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Gminy Piekoszów na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych – tytułem kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 366/11 UZASADNIENIE Uchwałą Nr I/9/2010 z dnia 1 grudnia 2010 r. Rada Gminy w Piekoszowie, działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zatwierdziła regulamin wyboru członków do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Piekoszowie stanowiący załącznik do uchwały. W pkt 1 tego regulaminu postanowiono, że Rada Gminy wybiera ze swego grona pięciu członków do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy spośród nieograniczonej liczby kandydatów w głosowaniu tajnym. Pozostałe punkty od 2 do 12 określają procedurę głosowania i ustalania oraz ogłaszania wyników tego głosowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił powołanej uchwale naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 58 ust. 1 statutu Gminy Piekoszów stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy w Piekoszowie Nr IX/102/2003 z dnia 29 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zgodnie z art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna i ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Zgodnie natomiast z art. 14 ustawy uchwały rady gminy zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu gminy w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Skarżący podkreślił, że również § 58 ust. 1 statutu Gminy Piekoszów przewiduje, że głosowanie tajne stosuje się w przypadkach wskazanych w ustawie. Tymczasem zaskarżona uchwała zatwierdza regulamin wyboru członków do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Piekoszowie, który przewiduje wybór członków tej Komisji w głosowaniu tajnym, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na sprzeczność zawartych w niej unormowań zarówno z treścią art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 58 ust. 1 statutu Gminy Piekoszów. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że głosowanie nad poszczególnymi osobami w sposób jawny może stać się źródłem konfliktów i nieporozumień. Zaproponowany i uchwalony przez Radę Gminy tryb głosowania przyczyni się natomiast do lepszej i bardziej owocnej współpracy Rady dla dobra mieszkańców Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która - w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego - sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 (tj. 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 53 p.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie gminy. Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w tym przepisie szczególna kompetencja nadzorcza polegająca na przyznaniu organowi nadzoru prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. I OSK 572/05, Lex Nr 196722). Należało zatem uznać, że wniesienie przez Wojewodę Świętokrzyskiego skargi po upływie prawie czterech miesięcy od podjęcia uchwały było dopuszczalne. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że narusza ono prawo w kwestionowanych w skardze przepisach, a konkretnie art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym . Wskazać należy, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z ust. 3 cyt. przepisu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Stosownie natomiast do treści przepisu art. 14 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki. Jako przykład na potwierdzenie powyższej zasady wskazać należy art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy - w głosowaniu tajnym. Podejmując zatem uchwałę, na mocy której zatwierdzono regulamin wyboru członków do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 1 grudnia 2010 r. przewidujący wybór członków tej Komisji w głosowaniu tajnym, Rada Gminy w Piekoszowie naruszyła bezwzględnie obowiązujące zapisy ustawowe, tj. przepis art. 11b i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała uwzględnieniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś koszty w pkt III zasądzone zostały na podstawie art. 200 p.p.s.a.