II SA/Ke 367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018r. sprawy ze skargi "..." Spółka Jawna w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, a także uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez M.R., na postanowienie Burmistrza S. z [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek M.R. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 141 § 1 i art. 61 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, "gdyż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W uzasadnieniu Kolegium podało, że pismem z 31 maja 2017 r. szesnaście osób, a wśród nich także M.R., skierowało do Burmistrza Miasta S. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej ul. S., działka nr ewid. [...]/30,[...]/1, na działkę [...], gdyż Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. nie była informowana o prowadzonym postępowaniu, dotyczącym inwestycji istotnie oddziałującej na nieruchomość Wspólnoty. Burmistrz Miasta S. decyzją z [...] wyraził zgodę na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej ulicy S. działka nr ewid. [...]/30, [...]/1, na działkę nr ewid. [...]. Z kolei pismem z 20 czerwca 2017 r., organ ten poinformował Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w S. o wydaniu powyższej decyzji oraz, że Wspólnota nie była stronę tego postępowania Pismem z 11 września 2017 r. piętnaście osób, a wśród nich także M.R., wniosło o wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienie postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej, z uwagi na treść pisma z 20 czerwca 2017 roku. Zarzucono, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. nie była informowana o prowadzonym postępowaniu, dotyczącym inwestycji, a postępowanie zakończono bez udziału wnoszących pismo, pomimo że dochodzili swoich praw jeszcze przed wydaniem decyzji. W wyniku rozpatrzenia tego pisma Burmistrz Miasta S., na podstawie art. 149 § 3 kpa, postanowieniem z [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez SKO postanowieniem z [...]. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium podkreśliło, że od momentu wpływu pisma z 31 maja 2017 r., organ I instancji błędnie prowadził całe postępowanie, dążąc do uniemożliwienia wnioskodawcy udziału w niezakończonym postępowaniu. Po wydaniu zaś decyzji z [...] i wpłynięciu wniosku z 11 września 2017 r. o wznowienie postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu, winien wdrożyć procedurę kontrolną, czego nie uczynił. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie jest w pełni uzasadnione, w związku z czym zaskarżone postanowienie należało uchylić do ponownego rozpatrzenia. Zauważył, że M.R.,, wraz z mieszkańcami budynku przy ul. [...] w S. starała się o umożliwienie wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej do działki nr ewid. [...]. W toku tego postępowania Burmistrz nie uwzględnił wnioskodawców jako jego strony, a w okresie późniejszym odmówił wznowienia postępowania w sprawie, zasłaniając się brakiem przymiotu strony po stronie wnoszących a następnie zakończeniem realizacji tej inwestycji. W postanowieniu z [...] SKO jasno i precyzyjnie wymieniło błędy popełnione przez organ niższej instancji, a także w sposób czytelny wskazało tryb postępowania, jaki Burmistrz winien wdrożyć. Tymczasem, mimo wyjaśnienia organowi trybu postępowania w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, Burmistrz nie przeprowadził go wcale, ponownie odmawiając wszczęcia postępowania. Stanowisko Burmistrza oderwane jest od realiów procedury administracyjnej i wskazuje na brak woli w przeprowadzeniu postępowania, zgodnie z przepisami kpa. Ponadto fakt zrealizowania zjazdu z drogi publicznej nie stanowi przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa. Natomiast, jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Tak więc postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. Niedopuszczalność postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych występuje, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 kpa). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania; postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; 2) decyzji (dziś: postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259, vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 7 stycznia 2016 r. II SA/Wr 605/15). Zatem mając na uwadze okoliczność, że podstawę wznowienia w niniejszej sprawie stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Kolegium zauważyło, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku organ jest więc zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. To, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z tychże powodów należy uznać za niewłaściwe podanie w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego art. 61a § 1 kpa, zamiast art. 149 § 3 kpa. Artykuł 61a należy stosować przy zaistnieniu przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, jako lex generalis. Natomiast w przypadku wznowienia postępowania, odmowa wznowienia następuje w trybie art. 149 § 3 kpa, jako lex specialis. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy nakazał Burmistrzowi wziąć pod uwagę powyższe wyjaśnienia, a także wskazówki zawarte w postanowieniu z [...] i właściwie rozpatrzyć wniosek M.R. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że przepisy kpa wskazują na inne tryby, umożliwiające stronom kontrolę ostatecznych decyzji administracyjnych, w związku z czym organ nie ustrzeże się przed możliwością zbadania decyzji z [...] pod względem jej zgodności z przepisami prawa. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania lub jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, "..." I. R., P. R. Spółka jawna w K. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, poprzez bezzasadnie przyjęcie, że M. R. jest stroną postępowania, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które wobec niej powinno zostać wznowione oraz art. 28 kpa poprzez uznanie za stronę osobę, której przymiot taki nie przysługuje wobec art. 21 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2018r.716) oraz braku wykazania interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że M.R., jest osobą skonfliktowaną z inwestorem, czego dowodem są jej kolejne wnioski wobec zrealizowanej już inwestycji. Ponadto osoba ta nie wykazała interesu prawnego, a jedynie dała wyraz swojemu niezadowoleniu z umiejscowienia inwestycji. Co więcej, M.R., podnosiła, że działa w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej - która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uwadze SKO uszła jednak treść art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym wspólnotę mieszkaniową na zewnątrz reprezentuje zarząd. Taki zaś zapis oznacza wyłączenie osobistego działania członka wspólnoty w imieniu tej wspólnoty. Ponadto art. 145 pkt 4 kpa stanowi o wznowieniu postępowania na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. By jednak organ mógł na wniosek wznowić postępowanie, konieczne jest ustalenie czy wnioskodawca w ogóle jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, a to znowu oznacza wykazanie interesu prawnego a nie tylko niezadowolenia z inwestycji. Organ II instancji zupełnie bezrefleksyjnie jednak potraktował nie tylko przesłanki wznowienia postępowania, ale w ogóle pominął kwestie interesu prawnego wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed sądem zgłosiła swój udział w sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce – Zachód delegowany do prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesława Klimontowicz, która wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatni przepis nie ma jednak w sprawie zastosowania). Mają na uwadze powyższą regulację stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art.16 § 1 kpa, i to w stopniu, który nie tylko mógł, ale i miał wpływ na wynik sprawy. Mianowicie po pierwsze zauważyć należy, że decyzja wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdu z drogi gminnej została wydana [...], a nie jak to ustala SKO [...]. Po drugie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. w dniu 2 czerwca 2017 r. i kolejny w sprawie wznowienia w dniu 15 września 2017 r. Faktem jest, że pod tymi wnioskami podpisało się 16 osób (pismo z 31 maja 2017 r. ) i 15 osób (pismo z 11 września 2017 r.), najprawdopodobniej członków tej Wspólnoty, tym niemniej nie tylko z nagłówka ale także z treści tych pism wynika jednoznacznie, że osoby, które się pod nim podpisały występowały w imieniu Wspólnoty, a nie swoim. Gdy mieszkańcy występowali w swoim imieniu, wskazywali na to wprost w pismach z 15 stycznia 2018 r. oraz z 11 lutego 2018 r. w których, w odróżnieniu od pism wcześniejszych, w nagłówku podano "Mieszkańcy Budynku Wspólnoty Mieszkaniowej". Rzeczą drugorzędną jest to, czy osoby te mogły występować w imieniu Wspólnoty. Organ I instancji po raz pierwszy odmawiając wznowienia postępowania okoliczności tej nie badał. Z kolei z uzasadnienia postanowienia SKO z [...] wynika, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Wspólnotę reprezentuje A. M., a więc jedna z osób, które podpisały się pod pismami zawierającymi wniosek o wznowienie. Skoro podanie o wznowienie postępowania wpłynęło do organu po upływie prawie roku od wydania ostatecznej decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację drogi, stwierdzenie Kolegium, że osoby, które podpisały się pod tymi podaniami stały się stronami postępowania zakończonego tą decyzją jest niczym nieuzasadnione. Z decyzji tej wynika bowiem jednoznacznie, że jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] była Spółka jawna [...]. Po trzecie zauważyć należy, że postanowieniem z [...] Burmistrz Miasta S. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek Wspólnoty. W aktach sprawy brak jest zażalenia na to postanowienie wniesionego przez jego adresata, czyli przez Wspólnotę. Takie zażalenie, datowane na 18 października 2017 r. (w aktach brak dowodu, kiedy zostało ono wniesione), złożyła M.R., pomimo, że zaskarżone przez nią postanowienie nie było jej doręczane (z adnotacji na postanowieniu wynika, że zostało ono wysłane tylko do Spółki oraz Wspólnoty Mieszkaniowej). Z treści zażalenia wynika, że M.R., wniosła je w swoim imieniu, a nie w imieniu Wspólnoty. Na rozprawie przez Sądem uczestniczka oświadczyła, że nigdy nie była w zarządzie Wspólnoty, że Wspólnota nie zaskarżyła postanowienia odmawiającego jej wznowienia postępowania a także, że zażalenie złożyła w imieniu własnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie analizując kwestii, czy M.R., była legitymowana do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające Wspólnocie Mieszkaniowej wznowienia postępowania, zażalenie to uwzględniło wskazując, że jest ona stroną postępowania – i to nie jedyną, którą pominięto poprzez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji. Tymczasem ponownie podkreślić należy, że poza inwestorem, ani Wspólnota ani też poszczególni mieszkańcy bloku nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]. Po czwarte, na skutek wytycznych zawartych w postanowieniu [...], postanowieniem z [...] organ I instancji ponownie odmówił wznowienia postępowania, ale tym "na wniosek M. R.". Tymczasem M.R., w ogóle takiego wniosku o wznowienie postępowania w swoim imieniu nie składała, którą to okoliczność potwierdziła na rozprawie przed Sądem. Kolegium postanowienie to uchyliło. Z uzasadnienia zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia tego organu wynika, że jego zdaniem organ I instancji ma obowiązek rozpoznać wniosek M. R. z 11 września 2017 r. – a był to wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej - oraz skontrolować decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu wszystko jedno w jakim trybie. Takie stanowisko narusza wynikającą z art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej opisane nieprawidłowości, zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a także postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], uwzględniające zażalenie M. R. na postanowienie odmawiające Wspólnocie Mieszkaniowej wznowienia postępowania podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przede wszystkim powinno przeanalizować, czy M.R., była legitymowana do wniesienia w swoim imieniu zażalenia na postanowienie odmawiające Wspólnocie Mieszkaniowej wznowienia postępowania oraz ewentualnie ustalić, czy zażalenie to zostało wniesione w terminie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, że M.R., nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją zezwalającą na wykonanie zjazdu, to na obecnym etapie postępowania odnoszenie się do tej kwestii jest bezprzedmiotowe, gdyż sprawa dotyczy wznowienia postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej a nie M.R. O tym zaś, że są to dwa różne podmioty świadczy chociażby przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 20128 r., poz. 716), zgodnie z którym zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.