II SA/Ke 368/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Cz. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania Cz.B., na podstawie art. 15 ust. 2, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] orzekającą o odmowie wymeldowania C.B. z pobytu stałego z lokalu położonego we W. przy ulicy [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2007 r. Cz. B. wystąpił do Burmistrza Gminy o wymeldowanie syna C.B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] we W. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł o wymeldowaniu C.B. z pobytu stałego z lokalu położonego we W. ulica [...] uznając, że zostały spełnione ustawowe przesłanki wymeldowania, ponieważ C. B. nie mieszka w tym lokalu od 15 lat. Po rozpatrzeniu odwołania C.B. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Na skutek skargi C. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie II SA/Ke 141/08 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji zalecając uzupełnienie materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrza Gminy odmówił wymeldowania C.B. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. Rozpoznając odwołanie Cz. B. od tej decyzji, Wojewoda przytoczył treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i stwierdził, że przepis ten wyczerpująco reguluje sytuacje, w których dopuszczalne jest wymeldowanie osoby bez jej oświadczenia woli, a orzecznictwo sądowe podkreśla konieczność interpretowania tego przepisu jako wyjątku od zasady wymeldowania na wniosek osób wykonujących własny obowiązek meldunkowy. Następnie organ II instancji stwierdził, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, a zwłaszcza oględziny dokonane w spornym lokalu w dniu 17 lutego 2009 r. wykazały, że C.B. zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, gdzie znajdują się jego rzeczy osobiste oraz przedmioty pozwalające na skoncentrowanie jego życia osobistego i zawodowego. Ponadto fakt zamieszkiwania strony w tym lokalu potwierdziła jego matka Z.B. i siostra M.Sz. Na koniec Wojewoda zauważył, że ewidencja ludności ma służyć rejestracji o pobycie ludności, a więc potwierdzeniu faktu pobytu w danym lokalu, a nie tworzeniu bądź pozbawianiu uprawnień do lokalu. Skoro więc w niniejszej sprawie nie nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu, nie było podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji o odmowie wymeldowania. W skardze na tę decyzję Cz. B. wniósł o zmianę decyzji Wojewody i o wymeldowanie syna C. z ulicy [...]. W uzasadnieniu skargi zakwestionował ustalenie organu dotyczące faktu zamieszkiwania C.B. w przedmiotowym lokalu twierdząc, że od czasu ślubu w 1992 r., a nawet wcześniej, jego syn C. przeprowadził się do żony na ulicę [...] nr [...], gdzie do dzisiaj mieszka. W spornym lokalu mieszka natomiast tylko żona skarżącego Z.B. Skarżący zakwestionował sposób przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli meldunkowej twierdząc, że w czasie kontroli w dniu 16 grudnia 2008 r. syn z matką nie udostępnili lokalu, bo jeszcze się do kontroli nie przygotowali. O kolejnej kontroli natomiast w dniu 17 lutego 2009 r. skarżący nie został powiadomiony, ponieważ została ona przeprowadzona po znajomości, gdyż Burmistrz C.B. jest jego kolegą z PiS. Skarżący zarzucił również, że błędem było nieprzeprowadzenie kontroli w lokalu przy ulicy [...] i brak konfrontacji z sąsiadem tamtego lokalu panem J., a także nieprzesłuchanie w charakterze świadka syna drugiego skarżącego T.B. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i naruszeniu szeregu przepisów dotyczących zasad przeprowadzania postępowania dowodwego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o p.p.s.a.). Uchylając decyzje zapadłe w niniejszej sprawie przy jej poprzednim rozpoznaniu, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8 maja 2008 r. stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że organy administracyjne nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, skutkujących wymeldowaniem C.B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] we W. Postępowanie wyjaśniające w sprawie nie zostało przeprowadzone wnikliwie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był niekompletny i niepełny, co czyniło niewiarygodnym ustalenia faktyczne organów odnośnie trwałego i dobrowolnego opuszczenia przez skarżącego spornego lokalu. Sąd zauważył też, że organy administracji nie wykorzystały wszystkich możliwych środków dowodowych w celu ustalenia istotnych okoliczności faktycznych, gdyż nie przesłuchały pełnoletnich sióstr C.B., tj. E.B., M.Sz. i A.B. oraz nie przeprowadziły oględzin spornego lokalu. W związku z tym we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd polecił uzupełnienie materiału dowodowego we wskazany sposób. Wbrew wiążącej organy administracji mocy takich wskazań, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji nie przeprowadziły wskazanych dowodów w ogóle, bądź przeprowadziły je w sposób dyskwalifikujący możliwość oparcia na tych dowodach ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto organy nie dokonały oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, odnosząc się jedynie do tych dowodów, które potwierdzały przyjęty przez organy stan faktyczny. W ten sposób doszło do naruszenia wymogu o jakim mowa w art. 80 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 kpa, ponieważ nie znalazło się w nim wyjaśnienie, dlaczego organy obu instancji nie dały wiary niektórym z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Ponadto ponownie, wbrew treści naruszonych już przy poprzednim rozpoznaniu sprawy przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, organy obu instancji zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Lektura uzasadnienia decyzji organów obu instancji nasuwa przy tym przypuszczenie, że zasadniczym motywem odmowy wymeldowania był fakt uchylenia przez Sąd odwrotnego rozstrzygnięcia zapadłego po poprzednim rozpatrzeniu sprawy, choć wyrok ten nie zawierał żadnych sugestii, ani tym bardziej wyraźnych wskazań co do sposobu załatwienia sprawy, a jedynie -stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a wskazywał na naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spośród dowodów wskazanych do przeprowadzenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania którejkolwiek ze wskazanych przez Sąd osób. Organ podjął wprawdzie próbę przesłuchania tych osób wyznaczając w tym celu rozprawę na dzień 4 listopada 2008 r., ale w związku z niestawiennictwem na nią wezwanych E.B., M.Sz. i A.B., odstąpił od tego zamiaru. Zamiast tego organ I instancji podjął próbę odebrania od E.B., M. Sz. i A.B. wyjaśnień na piśmie, powołując się przy tym na wynikający z art. 50 § 2 kpa wymóg dołożenia starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu strony było dla niej jak najmniej uciążliwe, co nie wydaje się uzasadnione, skoro organ ustalił, że osoby te mieszkają w W., gdzie mieści się również siedziba organu I instancji. W wezwaniu skierowanym do E.B., M.Sz. i A.B., a także Z.B., organ I instancji zwrócił się do wymienionych osób o złożenie wyjaśnień na okoliczność ustalenia, czy C.B. faktycznie zamieszkuje w miejscu, gdzie jest zameldowany na pobyt stały, tj. w W. przy ul. [...]. Odpowiedzi na takie wezwanie udzieliła tylko M.Sz. w oświadczeniu z dnia 1 grudnia 2008 r. Stwierdziła w nim, że brat C.B. mieszka na ul. [...] w W. Ma klucze do domu i swój pokój, w którym znajdują się jego rzeczy osobiste. Odpowiedź nadesłana przez Z.B. sporządzona pismem maszynowym nie została podpisana, którego to braku strona, mimo stosownego wezwania nie usunęła. Dlatego oświadczenie to nie mogło być uznane za dowód w sprawie. Starając się wykonać wskazania Sądu, organ podjął również próbę przeprowadzenia oględzin przedmiotowego lokalu mieszkalnego położonego weW. przy ulicy [...], wyznaczając ich termin na 16 grudnia 2008 r., o czym zgodnie z art. 79 § 1 kpa zawiadomił strony. W dniu wyznaczonych oględzin organ odstąpił jednak od ich przeprowadzenia, ponieważ C.B. odmówił udostępnienia lokalu do oględzin, zasłaniając się skargą na Burmistrza Gminy, którą złożył w tym samym dniu (notatka służbowa k. 163). W tej sytuacji zamiast oględzin, w dniu 17 lutego 2009 r. Burmistrz Gminy i Naczelnik Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Gminy sporządzili notatkę służbową, w której stwierdzili, że C.B. zamieszkuje w domu znajdującym się przy ulicy [...] w W., o czym świadczą osobiste przedmioty i rzeczy znajdujące się w domu, zwłaszcza w pokoju na I piętrze. Notatka ta została podpisana przez obecnych przy tej czynności C.B; i Z.B. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby o opisanej w notatce czynności zostały powiadomione pozostałe strony, w tym w szczególności wnioskodawca wymeldowania Cz.B. Opisana czynność organu przeprowadzona została w sposób oczywiście sprzeczny z zasadami przeprowadzania dowodu z oględzin obowiązującymi w toku postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem treści art. 79 § 1 kpa nie zostały o terminie tych oględzin zawiadomione wszystkie strony przynajmniej na 7 dni przed terminem, w wyniku czego naruszone zostało prawo stron do brania udział w przeprowadzeniu tego dowodu. W konsekwencji nie można uznać, aby organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin przedmiotowego lokalu mogący być podstawą jakichkolwiek ustaleń w sprawie. Tymczasem jedynymi dowodami na podstawie których organy obu instancji ustaliły podstawową dla sprawy okoliczność, a więc to, czy C.B. opuścił miejsce pobytu stałego w W. przy ulicy [...], były przede wszystkim przeprowadzone w opisany sposób oględziny, a także niepodpisane oświadczenie Z.B. z 23 listopada 2008 r. oraz pisemne oświadczenie siostry C.B. – M.Sz. Oceniając ten ostatni dowód należy zauważyć, że jego wiarygodna ocena (podobnie jak ocena innych dowodów z wyjaśnień członków tej rodziny tj. Z.B., C.B. i Cz.B.), mogła nastąpić po wyjaśnieniu sytuacji rodzinnej i wzajemnych relacji w rodzinie B. Z akt sprawy wynika bowiem, że w tej rodzinie panuje głęboki konflikt pomiędzy Cz.B., a jego żoną Z. i synem C,, który być może przeniósł się również na pozostałych członków tej rodziny. Bez wyjaśnienia relacji pomiędzy wskazanymi osobami, do ich oświadczeń należy więc podchodzić z dużą ostrożnością. Wskazane byłoby w szczególności ich osobiste przesłuchanie w charakterze stron na rozprawie w trybie art. 86 kpa, co umożliwi uprzedzenie ich o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 w zw. z art. 86 zd. 2 kpa), a także pozwoli na zadanie im bardziej szczegółowych pytań, niż tylko czy C.B. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Przesłuchaniem takim należy objąć również syna Cz.B. – T.B., co do którego wniosek o jego przesłuchanie skarżący złożył w skardze, a także żonę C.B., która z racji twierdzonego przez wnioskodawcę wspólnego zamieszkiwania z C.B. w W. przy ulicy [...] od około 1992 roku, może mieć najpewniejsze informacje o miejscu rzeczywistego zamieszkiwania własnego męża. Celowe byłoby również przeprowadzenie wnioskowanego przez Cz. B. dowodu z oględzin domniemanego miejsca jego zamieszkania w W. przy ulicy [...], a także przesłuchanie w charakterze świadków sąsiadów tamtej posesji, podobnie jak sąsiadów przedmiotowego lokalu położonego przy ulicy [...]. Nie można przy tym zapominać, że organy administracji mają wynikający z art. 80 kpa obowiązek poddania ocenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również tego, który został zgromadzony przy poprzednim rozpatrzeniu sprawy. Ocena taka nie została bowiem przeprowadzona przez żaden z rozstrzygających sprawę organów, co dotyczy także istotnych dowodów z informacji z Komendy Policji w W. z dnia 20 czerwca 2007 r. i 20 października 2008 r., opartych na kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Policji zarówno w lokalu przy ulicy [...], jak i przy ulicy [...] (k. 10 i 101). Wadliwie i z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego została w sprawie przeprowadzona również rozprawa administracyjna wyznaczona na dzień 4 listopada 2008 r. Zgodnie z art. 89 § 1 kpa organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Rozprawą kieruje wyznaczony do przeprowadzenia rozprawy pracownik tego organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (art. 93 kpa). Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego(art. 95 § 1 kpa). Wbrew wskazanym celom jakim ma służyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wbrew zasadom jej przeprowadzania, na rozprawie w dniu 4 listopada 2008 r. nie doszło do ustalenia jakichkolwiek istotnych dla sprawy okoliczności. Brak aktywności kierującego rozprawą i zdanie się jedynie na inicjatywę jedynej obecnej strony spowodowały, że rozprawa sprowadziła się jedynie do zapisania pytań, wniosków i żądań C.B. Nie doszło natomiast w czasie tej rozprawy do złożenia przez obecną stronę jakichkolwiek zeznań, choć z protokołu rozprawy wynika, że C.B. miał być przesłuchany w charakterze strony. Nie wiadomo w związku z tym czy odmówił on złożenia jakichkolwiek wyjaśnień (co pozwoliłoby organowi taka odmowę ocenić), czy też żadne pytania nie zostały mu zadane. Wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez co spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, wykonując wiążące wskazania zawarte w wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 maja 2008 r. , a także w niniejszym wyroku, przeprowadzi wnikliwe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy C.B. dobrowolnie i trwale opuścił miejsce pobytu stałego we W. przy ulicy [...]. Organ ten uzupełni również przeprowadzone postępowanie wyjaśniające o wskazane wyżej dowody oraz dokona wszechstronnej analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, z wyjaśnieniem którym z tych dowodów dał wiarę, a którym jej odmówił i dlaczego, co pozwoli dopiero na końcowe załatwienie sprawy. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparte zostało na treści art. 152 p.p.s.a.