II SA/Ke 368/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], znak: [...] nakazującej M. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej usytuowanego na działce nr 241/2 położonej w B. przy ul. B., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał M. K. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 1,60 x 1,25 m, pełniącego funkcję ustępu dla konsumentów, wraz z doprowadzonymi do niego przyłączami, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 241/2 położonej w B. przy ul. B.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny. W wyniku przeprowadzonych na działce nr 241/2 w B. oględzin w dniu 26.01.2010r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w B. stwierdził, że we wschodniej części działki znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 1,6m x 1,25m, ustawiony na istniejącym utwardzeniu, usytuowany w odległości 0,4m od istniejącego na tej działce budynku gastronomicznego jak i od ściany budynku usytuowanego przy granicy sąsiedniej działki. Uczestnicząca w oględzinach M. K. oświadczyła, iż jest inwestorem przedmiotowego ustępu, który ustawiła w czerwcu 2009r., nie wykonywała innych robót budowlanych, tj. kanalizacji, doprowadzenia prądu czy wody. Inwestorka nie przedstawiła żadnych dokumentów dotyczących ustawienia tego obiektu. Dodatkowa kontrola w dniu 5.07.2010r. wykazała, że w obiekcie zamontowano miskę ustępową i ceramiczną umywalkę, do których podłączono wodę i przyłącze kanalizacyjne. Kontrolujący ustalili, że przybory te działają. Do obiektu doprowadzona jest ponadto energia elektryczna. M. K. wyjaśniła, że nie była inwestorem kanalizacji sanitarnej, którą doprowadzono do ustępu. Kanalizacja ta została wykonana przed 2000 rokiem, w trakcie remontu całego budynku. W następstwie dokonanych ustaleń PINB w B. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...], powołując w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji M. K. podniosła, że sporny ustęp to obiekt drewniany przenośny, nie przytwierdzony do podłoża, a jedynie podłączony do istniejącej od lat kanalizacji, a zatem nie wymagający pozwolenia na budowę. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za zasadne uznał zreformowanie zaskarżonej decyzji poprzez doprecyzowanie przedmiotu sprawy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż za trwale związany z gruntem należy uznać taki obiekt, którego nie można przenieść w całości w inne miejsce, bez dokonania rozbiórki, choćby częściowej, tego obiektu. Nie chodzi bowiem o każdy sposób przytwierdzenia obiektu do gruntu, lecz wyłącznie o trwały związek. W danym przypadku o trwałym związaniu obiektu z gruntem przesądza, w ocenie organu, wykonane do niego przyłącze wody i odpływ do kanalizacji, które należałoby zdemontować, aby była możliwość jego przeniesienia w całości w inne miejsce. Zdaniem organu odwoławczego, wykonany obiekt spełniający funkcję ubikacji przy budynku gastronomicznym, stanowi całość pod względem techniczno-użytkowym i z tego względu należy traktować go jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego. Wykonanie takiej budowli wymaga pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 Prawa budowlanego wymienia bowiem enumeratywnie obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś w art. 30 tej ustawy określono, dla jakiego rodzaju obiektów wymagane jest zgłoszenie budowy. Oznacza to, że pozostałe obiekty, w tym również obiekt zrealizowany przez inwestorkę, nie wymienione w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, wymagają pozwolenia na budowę. WINB przytoczył brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane podkreślając, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. M. K., w dacie realizacji przedmiotowego obiektu nie posiadała pozwolenia na budowę, co pozwala na uznanie, iż dopuściła się samowoli budowlanej skutkującej zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej, z uwagi na drewnianą konstrukcję opisanego obiektu i jego usytuowanie w odległości 0,4m od istniejących w pobliżu innych budynków, ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe i brak możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami (tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), nie było potrzeby uruchamiania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca powtórzyła argumentację wyrażoną w odwołaniu, iż przedmiotowy ustęp to obiekt drewniany przenośny, nie przytwierdzony do podłoża, a jedynie podłączony do istniejącej od lat kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności zagadnienia, czy zbudowany przez skarżącą drewniany ustęp jest, jak twierdzą orzekające w niniejszej sprawie organy, budowlą w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej ), której wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też, jak twierdzi skarżąca, obiektem drewnianym przenośnym, nie wymagającym pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego definiuje "tymczasowy obiekt budowlany" jako obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, nie wymaga pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy. Budowla to zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Jakkolwiek wyliczenie przykładowych budowli zawiera przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to katalog ten nie jest wyczerpujący. Jego celem jest bowiem ułatwienie zakwalifikowania określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt ten posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno - użytkową (por. B. Bodziony i in.: "Prawo budowlane. Komentarz do ustawy" cz. I, Difin, Warszawa 1995r., s. 16). Biorąc pod uwagę cechy konstrukcyjne, przeznaczenie oraz funkcję jaką spełnia przedmiotowy ustęp drewniany należy stwierdzić, iż jest to konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną i techniczno - użytkową całość, pełniąca funkcję ubikacji, wyposażona w miskę ustępową i umywalkę oraz instalację wodną i kanalizacyjną, co pozwala na uznanie, że obiekt ten odpowiada ogólnym cechom budowli o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b) ww. ustawy. Jest on również trwale związany z gruntem, albowiem bez demontażu przyłącza wody i odpływu do kanalizacji nie można go przenieść w inne miejsce. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, iż obiekt ten nie jest budynkiem (art. 3 pkt 2 ustawy), ani obiektem małej architektury służącym rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (art. 3 pkt 4 lit. c ustawy). Te ostatnie pełnią bowiem funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości czego w żadnym wypadku nie można odnieść do przedmiotowego ustępu. Ustawodawca nie zamieszcza wprawdzie jednoznacznej definicji obiektów małej architektury, to jednak poprzez przykładowe ich wyliczenie w art. 3 pkt 4 – niewielkie obiekty, w szczególności kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury (lit. a), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej (lit. b), użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (lit. c) – wskazuje na funkcje jakie obiekt małej architektury powinien spełniać. Zważywszy zatem na cechy konstrukcyjne, charakter, przeznaczenie jak również funkcje jakie spełnia przedmiotowy ustęp, trudno przyjąć by stanowił on obiekt małej architektury, o jakim mowa w ww. przepisie (por. wyrok WSA z dnia 7 maja 2008 r., II SA/Ke 132/08). W świetle przedstawionych rozważań stanowisko organów nadzoru budowlanego, w kwestii kwalifikacji drewnianego ustępu jako budowli zasługuje na akceptację. Wykonywanie obiektu budowlanego (w tym stosownie do art. 3 pkt 1 lit b budowli) w określonym miejscu w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Drewniane ustępy (ubikacje) nie zostały wymienione w przepisach art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, zawierających zamknięty katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub wymagających dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Tym samym na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było uprzednie uzyskanie przez inwestorkę pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca pozwolenia takiego nie posiadała. W tej sytuacji skoro przedmiotowy obiekt jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego i na jego budowę wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, to jego realizacja bez uzyskania pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, do której stosuje się art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy przy tym mieć na uwadze, że wdrożenie postępowania legalizacyjnego, przewidzianego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwe w sytuacji, gdy obiekt podlegający rozbiórce m. in. nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy) i jest zgodny z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b). W niniejszej sprawie sporny ustęp jest obiektem całkowicie drewnianym, usytuowanym w odległości 0,4m od istniejącego na tej działce budynku gastronomicznego, jak i od ściany budynku usytuowanego przy granicy sąsiedniej działki. Zgodnie zaś z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w zamieszczonej tam tabeli. Działka nr 241/2 jest zabudowana m.in. lokalem gastronomicznym, czyli budynkiem użyteczności publicznej, charakteryzowanym kategorią zagrożenia ludzi ZL (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), minimalna określona w tej tabeli odległość pomiędzy budynkami wynosi zatem 8m. Doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodności z przepisami wiązałoby się z koniecznością wykonania nowego obiektu w innym miejscu, a taki stan wymagałby, jak już wyżej wskazano, uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie było potrzeby uruchamiania procedury legalizacyjnej, a organy nadzoru budowlanego zobligowane były nakazać rozbiórkę budowli. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.