II SA/Ke 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] odmawiającej przywrócenia do stanu poprzedniego działki, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że Wójt Gminy w swoim wniosku zarzucił właścicielowi działki sąsiedniej oznaczonej nr [...], że spowodował zakłócenie stanu wód na gruncie poprzez to, że wybudował on na działce o nr [...] wał usypany z gruzu budowlanego zmieszanego z ziemią, co spowodowało zdaniem wnioskodawcy zakłócenie stosunków wodnych. Po wszczęciu postępowania organ I instancji ustalił, że działka nr [...] stanowiąca drogę gminną, położona jest powyżej działki o nr ewid. [...]. Droga gminna nie posiada odwodnienia. Spływ wód opadowych z drogi gminnej odbywa się w kierunku działek sąsiednich, w tym również na działkę nr [...]. Zdaniem organu I instancji każda inwestycja wymaga uzyskania pozwoleń budowlanych. Projekt drogi gminnej winien przewidywać odwodnienie ulicy w granicach jej własności, a roszczenie Wójta Gminy aby woda opadowa spływała z drogi gminnej na grunty sąsiednie jest nieporozumieniem. Organ ustalił również, że właściciel działki nr [...] wybudował nasyp w celu zatrzymania wody spływającej z działki [...] oraz uznał, że kontrola i nadzór przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do nadzoru budowlanego, a organ gminy nie posiada kompetencji ustawowych do rozstrzygania tych kwestii w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Dalej Kolegium podało, że podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2012.145 j.t. ze zm.) dalej "ustawa". Przepis ten ma bardzo generalny charakter i obejmuje swym zakresem szeroki wachlarz sytuacji faktycznych, określonych przez ustawodawcę mianem "zmian stanu wody na gruncie". Zakazu zmiany stanu wody, w tym zmiany kierunku odpływu wód opadowych nie można odnosić tylko do stanu naturalnego, istniejącego przed zagospodarowaniem terenu. Na obszarach zurbanizowanych stan taki najczęściej nie istnieje, poszczególne etapy zagospodarowywania terenu prowadzą do jego modyfikacji. Stwierdzić zatem należy, iż stan wody na gruncie, o jakim mowa w powołanym przepisie i jaki podlega ochronie, to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 1. Zagospodarowywanie terenu, jeśli odbywa się na podstawie zezwoleń władzy administracyjnej i w oparciu o dokumenty (zezwolenie na budowę, projekt budowlany), zawiera określone warunki zagospodarowania terenu i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jeżeli stan faktyczny powstały w wyniku takich robót i przewidziane w dokumentach rozwiązania nie są w praktyce optymalne i wywierają negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 29 ust. 3. Możliwość wydawania rozstrzygnięć przez władzę administracyjną nie jest ograniczona w czasie. Można zatem skierować określone nakazy także do właścicieli działek zagospodarowanych w przeszłości, jeśli dla rozwiązania powstałego aktualnie problemu jest to konieczne w celu odwrócenia szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Kolegium powołało się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 25.07.2012 r. sygn. akt II OSK 799/11 stwierdzając, iż stan wody na gruncie, który powstał w wyniku zurbanizowania terenu, podlega ochronie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne tylko wówczas, gdy jest wynikiem legalnego zagospodarowania terenu. Przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, należy więc rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu - np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 ustawy. Ochronie z art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy podlegają zatem tylko takie zmiany naturalnego stanu wody na gruncie, powstałe w wyniku zagospodarowania terenu, które zaistniały na skutek legalnych działań. Konkludując, mówiąc o zmianie stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy należy mieć na uwadze zarówno naturalny stan wody jak i stan wykształcony na skutek legalnego działania. W aspekcie przedstawionych wyżej poglądów prawnych dotyczących wykładni art. 29 ustawy Kolegium uznało, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że treść § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może uzasadniać ingerencję organów nadzoru budowlanego również w razie zmiany stosunków wodnych na gruncie. W orzecznictwie uważa się jednak, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozpoznania sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z terenu działki, na której jest lub była realizowana inwestycja, o której mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Organ nadzoru budowlanego właściwy byłby jedynie wówczas, gdyby zostały dokonane ustalenia, że przyczyną zalewania terenu działki jest zrealizowana na sąsiedniej działce inwestycja (legalna), w tym sposób zagospodarowania tej działki przy uwzględnieniu przepisu zabraniającego kierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. W związku z powyższym zdaniem SKO, brak było podstaw do uznania, że organ I instancji nie jest właściwy do rozpatrzenia w trybie art. 29 ustawy, sprawy dotyczącej niewłaściwego odprowadzania wód odpadowych. Dodało, że przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Dlatego zastosowanie przez organy wskazanej przez Prawo wodne normy wymagało precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07). Dalej organ II instancji podał, że Burmistrz Miasta dla wyjaśnienia sprawy przeprowadził dwukrotnie wizję w terenie, wyznaczył trzykrotnie rozprawę administracyjną oraz przesłuchał świadków powołanych przez strony postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego na tych gruntach. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego, skorzystanie z dowodu z opinii biegłego wydaje się konieczne, gdyż zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek nałożenia nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, nie zostało w sprawie ani wykazane, ani wykluczone. Prowadząc zatem ponownie postępowanie, organ I instancji winien rozważyć skorzystanie z opinii biegłego celem ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do zakłócenia stosunków wodnych. Organ I instancji powinien również według zaleceń SKO pamiętać o tym, że art. 29 ustawy może mieć zastosowanie przypadku inwestycji zrealizowanych w sposób legalny. Kolegium uznało również, że organ I instancji powinien ustalić, na której nieruchomości został usypany wał. W sytuacji bowiem gdyby okazało się, że jest on usytuowany na nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi publicznej (gminnej), zastosowanie może znaleźć art. 36 i art. 40 ust. 12 i nast. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U.2013.260 ze zm.). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzje M. S., domagając się jej uchylenia zarzucił naruszenie: art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że przedwczesna była decyzja organu I instancji odmawiająca przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...], w sytuacji gdy z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika, że droga posadowiona na działce nr [...] nie posiada odwodnienia oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że do zmiany stosunków wodnych na gruncie zawsze wymagana jest opinia biegłego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie oczywiste jest, że droga na działce nr [...] została wybudowana bez odwodnienia, a działania skarżącego jedynie przywróciły istniejący przed przebudową stan wody na gruncie. W uzasadnieniu autor skargi podał, że Gmina wykonując roboty drogowe polegające na "równaniu i profilowaniu drogi celem udrożnienia przejazdu bez zmiany podstawowych parametrów drogi", naruszyła stosunki wodne pomiędzy działkami nr [...] i [...], gdyż w świetle ustaleń Burmistrza Miasta nie kwestionowanych przez organ odwoławczy, przedmiotowa droga została zbudowana bez wymaganego odwodnienia. Jest przy tym bezsporne, że w tym miejscu występuje naturalny spadek terenu, ale jest też bezsporne, że (jak to bywa w rejonie podgórskim) woda spływająca z wyższych partii terenu szuka naturalnie szybkich ujść i spływa przede wszystkim polnymi drogami, żłobiąc je przez to coraz bardziej. Takie naturalne wyżłobienie drogi, w istocie płytki wąwóz, chronił właśnie nieruchomość skarżącego przed jej zalewaniem spływającą z góry wodą, to jest wodą spływającą drogą i wodą wpływającą do drogi. "Roboty drogowe" Gminy całkowicie zniwelowały to naturalne wyżłobienie powodując zalewanie nieruchomości skarżącego spływającą z góry wodą. W konsekwencji wyrządzono szkodę właścicielowi nieruchomości znajdującej się przy drodze. Zatem Gmina wykonując w taki niedopuszczalny sposób "roboty drogowe" naruszyła panujące w tym miejscu stosunki wodne. Wnoszący skargę podkreślił, że zmiany dokonane przez skarżącego na jego gruncie nie spowodowały zmiany stanu wody na gruncie, biorąc pod uwagę stan istniejący przed "robotami drogowymi" Gminy, czyli stan pierwotny podlegający ochronie prawnej. W takiej właśnie sytuacji słusznie postąpił organ I instancji odmawiając przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...], której właścicielem jest skarżący. Podejmując bowiem działania, skarżący dążył jedynie do przywrócenia istniejących wcześniej stosunków wodnych na gruncie. Powyższe oznacza, że skarżący postąpił dokładnie tak, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r. (sygn. II OSK 799/11), zacytowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy czym cytując wskazany wyrok SKO najwyraźniej nie zrozumiało jego treści, gdyż stanowisko NSA właśnie przemawia za słusznością decyzji organu I instancji. Skoro to Gmina realizując inwestycję w sposób sprzeczny z prawem (bez odwodnienia) dokonała naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a skarżący poprzez swoje działania jedynie te stosunku przywrócił, to właśnie działał w ramach uprawnień i w granicach chronionych przez art. 29 ustawy. Dalej autor skargi podał, że organ II Instancji zaniechał przywołania jakiejkolwiek okoliczności faktycznej występującej w niniejszej sprawie, która mogłaby choć uprawdopodobnić konieczność skorzystania z opinii biegłego. Tymczasem wcale nie jest tak, by organ miał bezwzględny obowiązek korzystania z opinii biegłego w zakresie oceny naruszenia stosunków wodnych. Jak przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 roku (sygn. II SA/Bk 282/14; Lex nr 1512950) organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie dowodów. Gdy się natomiast stan faktyczny da ustalić bez biegłego i nie zachodzi potrzeba do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Skoro w niniejszej sprawie z niekwestionowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaleń wynika, że droga na działce nr [...] została "wybudowana" bez należytego odwodnienia i spływająca z góry woda nie spływała już dalej "nową drogą", ale zalewała działkę skarżącego, to w konsekwencji oznacza, że działania skarżącego ograniczyły się jedynie do przywrócenia stanu poprzedniego. Ocena taka wynika z zebranych już dowodów między innymi trzykrotnych oględzin nieruchomości i przesłuchania świadków. W konsekwencji też nie istnieją podstawy do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy, a w oparciu o zebrane dowody można ustalić stan faktyczny (co organ I instancji uczynił). W końcowej części skargi wskazano, że organ odwoławczy winien dopuścić dowód z opinii biegłego na podstawie art. 136 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzja uchylająca w całości decyzję organu I instancji odmawiającą przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że "kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2014). Zatem decyzja kasacyjna może być podjęta jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że obie wymienione w art. 138 § 2 kpa przesłanki zostały spełnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U.2015.469) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Prowadząc więc postępowanie na podstawie ust. 3 cytowanej regulacji organ musi przede wszystkim ustalić, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Wydanie decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymaganiami kodeksu postępowania administracyjnego, zmierzającego do ustalenia, czy zostały łącznie spełnione powyższe przesłanki. Podnieść należy, że ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organ I instancji, nie można uznać za kompletne i wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że działka nr [...] stanowiąca drogę gminną - położona powyżej działki o nr [...] - nie posiada odwodnienia, spływ wód opadowych z drogi gminnej odbywa się w kierunku działek sąsiednich, w tym również na działkę nr [...], podczas gdy projekt drogi gminnej winien przewidywać odwodnienie ulicy w granicach jej własności. Dlatego w ocenie organu I instancji roszczenie Wójta Gminy aby woda opadowa spływała z drogi gminnej na grunty sąsiednie jest nieporozumieniem. Organ I instancji uznał również, że nie posiada kompetencji ustawowych do rozstrzygania w niniejszej sprawie, gdyż sprawę tę należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Z powyższego zatem wynika, że organ I instancji ani nie wykazał, ani nie wykluczył, czy Gmina dokonując robót drogowych polegających na profilowaniu drogi gminnej położonej na działce nr [...] spowodowała zmianę stanu wody na tej działce i czy zmiana ta spowodowała zalewanie działki nr [...], a następnie czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Z rozstrzygnięcia Burmistrza Sandomierza można jedynie wnioskować, że zdaniem tego organu, skoro działka nr [...] stanowiąca drogę gminną nie posiada odwodnienia, to słusznie właściciel działki nr [...] wybudował nasyp w celu zatrzymania wody spływającej z działki nr [...]. Taka sugestia tego organu, a także zgodne z nią twierdzenia skarżącego, nie mogą być jednak uznane za zgodne z prawem, o czym będzie niżej mowa. Wcześniej jednak trzeba żyć, że przyjęcie przez organ I instancji takiego założenia również wymagało jednoznacznych, należycie umotywowanych ustaleń, z wykazaniem zakresu robót wykonanych przez Gminę przy spornej drodze, ich wpływu na stosunki wodne na gruncie, a przede wszystkim tego, czy roboty te były legalne. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w oparciu o jakie dowody organy powzięły takie przekonanie, gdyż wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 107 § 3 kpa organ I instancji okoliczności tej w uzasadnieniu swej decyzji nie omówił. W tej sytuacji kontrola zasadności spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy nie była możliwa, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji przez SKO, gdyż ustalenie stanu faktycznego przez organ II instancji mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Prawidłowo również w niniejszej sprawie organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony w wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 799/11 (dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl), że za stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu – np. w wyniku budowy określonego rodzaju obiektu budowlanego. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to taki stan nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1. Ochronie przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy podlega bowiem wyłącznie stan wody na gruncie istniejący legalnie. Organ I instancji jednak, w ogóle nie ustalał, jaki zakres robót przy drodze został wykonany przez Gminę oraz czy roboty te były prowadzone legalnie. Dlatego dopiero po ustaleniu tych okoliczności, organ I instancji będzie mógł rozstrzygnąć wniosek Wójta Gminy dotyczący zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania administracyjnego kwestii właściwości organów nadzoru budowlanego do rozpoznania niniejszej sprawy w kontekście niewyjaśnionego zagadnienia legalności drogi wybudowanej na działce nr [...], należy wyjaśnić, że przedmiot postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek, determinowany jest treścią tego wniosku. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 ust. 4 kpa). W zawiadomieniu takim powinna przy tym znaleźć się konkretyzacja przedmiotu sprawy. Oceniając sprawę pod tym kątem należy zauważyć, że w aktach sprawy przedstawionych Sądowi brak jest zarówno wniosku o wszczęcie postępowania, który miał złożyć Wójt Gminy, jak i zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Uniemożliwia to więc Sądowi jednoznaczne odniesienie się do tej kwestii. Można tylko wyrazić pogląd, że jeśli rzeczywiście, jak to wynika z akt sprawy i wydanych w niej decyzji, jej przedmiotem jest zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie, to nie może być wątpliwości, że właściwym do rozpatrzenia takiej sprawy w pierwszej instancji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, gdyż wynika to z jednoznacznej treści art. 29 ust. 3 ustawy. Jeżeli natomiast w toku rozpoznawania sprawy zostaną ujawnione dodatkowe okoliczności wskazujące na popełnienie jakiejś samowoli budowlanej, to właściwymi w takiej odrębnej sprawie będą organy nadzoru budowlanego, co wynika z treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazane wyżej okoliczności dotyczące braku w aktach sprawy wniosku wszczynającego postępowanie oraz braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, stanowią naruszenia przepisów postępowania, które dodatkowo uzasadniały uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Na wstępie trzeba zauważyć, że autor skargi powołał się na niezakwestionowanie przez Kolegium ustaleń organu I instancji, że przedmiotowa droga została wybudowana bez należytego odwodnienia. Tymczasem SKO, wydając decyzję kasacyjną z argumentacją, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego tj. wystąpienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy, w ogóle nie zajmowało się oceną tej okoliczności. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skoro Gmina budując drogę dokonała naruszenia stosunków wodnych, to skarżący usypując z gruzu nasyp ograniczył się jedynie do przywrócenia stanu poprzedniego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że w sprawach administracyjnych z zakresu zmiany stosunków wodnych na gruncie szkodliwie oddziałujących na grunty sąsiednie, dopuszczalne jest stosowanie znanej z prawa rzeczowego tzw. dozwolonej samopomocy (art. 343 § 2 kc). Tymczasem obowiązujące prawo wodne nie zna takiej instytucji, a jedynym przewidzianym w przepisach tej ustawy sposobem przeciwdziałania zmianom stosunków wodnych na gruncie szkodliwie oddziałującym na grunty sąsiednie, jest uzyskanie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy. Jeżeli więc skarżący uważał, że budując drogę na działce oznaczonej numerem [...], inwestor tej drogi zmienił stosunki wodne na gruncie szkodliwie oddziałując na jego działkę oznaczoną numerem [...], to powinien był złożyć wniosek o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy. Niedopuszczalne natomiast było samowolne przywracanie stosunków wodnych na gruncie poprzez wykonywanie, nawet na własnej działce, jakichkolwiek robót ziemnych. Kwestia usytuowania tego wału, a zwłaszcza tego, na czyjej działce się on znajduje w całości, lub w części, również została pominięta przez organ I instancji, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. SKO zasadnie też wskazało na potrzebę analizy tej kwestii z punktu widzenia przepisów art. 36, 40 ust. 12 i nast. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013.260 j.t. ze zm.). Nietrafny jest także zarzut błędnego uznania przez Kolegium, że w niniejszej sprawie konieczna jest opinia biegłego. Uzasadniając ten zarzut autor skargi powołał się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2014 r. II SA/Bk 282/14 oraz stwierdził, że SKO nie kwestionowało ustaleń, że droga została wybudowana bez należytego odwodnienia. W związku z tym należy zauważyć, że powodem uchylenia przez SKO zaskarżonej decyzji było niedostateczne ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, również w części dotyczącej kwestii odwodnienia. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę organ odwoławczy nie mógł dopuścić dowodu z opinie biegłego na podstawie art. 136 kpa, gdyż w niniejszej sprawie zaistniały wymienione w art. 138 § 2 kpa przesłanki do uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ze względu na to, że nie wyjaśniony przez organ I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przeprowadzenie tego najistotniejszego dla tego typu spraw dowodu przez organ II instancji i powzięcie w oparciu o niego nowych, być może odmiennych ustaleń niż przyjęte przez organ I instancji, mogłoby doprowadzić do naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Na marginesie dodać należy, że w opinii Sądu słuszność ma Kolegium, o ile twierdzi, że oględziny nieruchomości, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Mając to wszystko na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.