II SA/Ke 374/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lutego 2016r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zniszczenie krzewów uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 29 lutego 2016r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania P. K. uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia 30 listopada 2015r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie krzewów to jest wycięcia żywopłotu przez W. G. w miejscowości N. na działce oznaczonej nr 1572 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że Wójt Gminy N. decyzją z dnia 18.11.2014r. umorzył postępowanie w sprawie wycięcia żywopłotu przez W. G. w miejscowości N.. Skarga W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9.03.2015r. uchylającą decyzję organu I instancji została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 30.07.2015r. sygn. akt II SA/Ke 373/15. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Sąd badając decyzję pod kątem jej legalności, podzielił stanowisko organu odwoławczego. Kierując się wytycznymi zawartymi w kontrolowanej decyzji z dnia 9.03.2015r. Kolegium uznało, że Wójt Gminy N. wydając ponownie opisaną na wstępie decyzję z dnia 30.11.2015r. nie poczynił ustaleń pozwalających na ustalenie w sposób jednoznaczny czy wycięcie drzew/zniszczenie krzewów nastąpiło z działki W. G. czy też P. K. Kwestia ta pozostaje nadal sporna i nie została rozstrzygnięta materiałem dowodowym, choć ma istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania. W trakcie oględzin w dniu 28.10.2015r. P. K. oświadczył, że żywopłot rósł na jego działce i posadzono go w 2000r., zaś W. G. oświadczył, że żywopłot rośnie na jego działce i ma ok. 8 lat. Organ odwoławczy zalecił przesłuchanie w charakterze świadka K. M. na okoliczność wieku usuniętych/zniszczonych krzewów. SKO nie podzieliło ustaleń Wójta Gminy N., który w decyzji z dnia 30.11.2015r. stwierdził, że na działce nr ew. 1572 doszło do faktycznego przycięcia żywopłotu, znajdującego się w pasie gruntu pomiędzy górną krawędzią skarpy rowu, a ogrodzeniem posesji P. K., właściciela działki 1570/2. Celem przycięcia dokonanego przez W. G. było przeprowadzenie prac konserwatorskich na rowie kanalizacji burzowej odprowadzającym wodę opadową z posesji znajdujących się przy ul. P., ul. F. i częściowo ul. K.. Pracownicy organu I instancji przeprowadzili w dniu 28.10.2015r. oględziny, podczas których stwierdzono, że obszar wskazany przez P. K. jako obszar zniszczenia żywopłotu porośnięty jest żywym dobrze rokującym żywopłotem. W oparciu o powyższe organ I instancji uznał, że żywopłot nie został ani usunięty ani definitywnie zniszczony przez W. G. Wobec braku przesłanek przewidzianych art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014r. o ochronie przyrody, Wójt Gminy N. nie znajdując podstawy do wymierzenia kary za zniszczenie krzewów tj. wycięcia żywopłotu przez W. G., na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że organ nie wydał pozwolenia na usunięcie krzewów, a wycinka nastąpiła bez jego zgody. Ponadto nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że żywopłot nie został ani usunięty ani definitywnie zniszczony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji przedstawiło stan prawny po wydaniu wyroku z dnia 1.07.2014r. sygn. SK 6/12, w którym Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zgodność z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Niekonstytucyjne przepisy straciły moc z dniem 14 stycznia 2016r. Przepisy ustawy zmieniającej w zakresie m.inn. art. 88, 89 i art. 90 ust. 1 weszły w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. Kolegium przeprowadziło wywód prawny wskazując, że w realiach niniejszej sprawy należy stosować art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r., poz. 1651 ze zm.), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, może nastąpić z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta, na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości, 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 par. 1 Kc – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Organ odwoławczy uznał, że dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie oraz zebrania dodatkowych dowodów w sprawie. Brak jednoznacznych ustaleń z czyjej działki nastąpiło usunięcie krzewów, czy ich zniszczenie ma istotne znaczenie dla określenia stron postępowania, bowiem interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie posiada co do zasady właściciel nieruchomości sąsiedniej, dlatego, że nie jest on stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł W. G. żądając uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem skarżącego, decyzja Wójta Gminy N. z dnia 30 listopada 2015r. oparta jest na pełnym materiale dowodowym, z którego wynika, że dokonał przycięcia na działce nr 1572 będącej jego własnością, a nadto żywopłot jest żywym, dobrze rokującym żywopłotem. Sąsiad P. K. swoim podpisem potwierdził, że jego ogrodzenie jest granicą pomiędzy ich działkami, a dodatkowo w tym ogrodzeniu znajduje się słupek graniczny. Skarżący nie zgodził się z przedłużaniem sprawy, na skutek podjętej przez Kolegium decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2016r., poz. 718), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało ono lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy N. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kar pieniężnych za zniszczenie krzewów tj. wycięcie żywopłotu przez W. G. w miejscowości N. na działce oznaczonej nr 1572 i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie). Zakwestionowana przez W. G. decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Kierując się treścią art. 138 § 2 K.p.a. podnieść należy, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek w nim wymienionych. W przypadku, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to obowiązkiem tego organu jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.08.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok NSA w Warszawie z 13.02.2002r., sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328). Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej zobligowany był m. in. do oceny czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiało ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też zachodziła w sprawie możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, to jest art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie sporządzał uzasadnienia wyroku z dnia 30.07.2015r. sygn. akt II SA/Ke 373/15, a w związku z tym nie jest uzasadnione stwierdzenie, że Sąd podzielił stanowisko zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9.03.2015r. znak: [...]. Ponadto, ponieważ był to wyrok oddalający skargę W. G., brak było podstaw do zastosowania art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu analiza akt sprawy nie uzasadnia stanowiska organu odwoławczego, że organ I instancji nie poczynił jednoznacznych ustaleń wskazujących kto jest właścicielem działki, na której rósł przedmiotowy żywopłot. Zarówno treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia 30 listopada 2015r. znak: [...] jak i jej uzasadnienie potwierdzają dokonanie przez Wójta Gminy N. ustalenia, że żywopłot, którego dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne znajduje się na działce nr 1572 stanowiącej własność W. G. Rozstrzygnięcie stanowi: "umorzyć postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie krzewów to jest wycięcia żywopłotu przez W. G. w miejscowości N. na działce oznaczonej nr 1572", zaś w uzasadnieniu stwierdzono, że do faktycznego przycięcia żywopłotu doszło w pasie gruntu pomiędzy górną krawędzią skarpy rowu oznaczonego nr 1572, a ogrodzeniem posesji P. K. znajdującej się na działce nr 1570/2. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w piśmie z dnia 7.08.2014r. i skierowanym do Kolegium, W. G. przeprowadził prace konserwatorskie na rowie kanalizacji burzowej przebiegającym przez jego posesję. Rów, którego górna krawędź skarpy przebiega równolegle w odległości 0,7m od granicy z sąsiednią posesją odprowadza wodę opadową z okolicznych posesji przy ul. P., ul. F. i częściowo ul. K., służąc lokalnej społeczności. Organ I instancji wyjaśnił, że rozrastający się system korzeniowy krzewów Liguster powodował obsypywanie się skarp rowu, jego niedrożność i podtopienia. W. G. we własnym zakresie m.inn. poprzez wyłożenie skarp płytami, wykonał niezbędne prace zapobiegając zamuleniu i niedrożności rowu, powstrzymując tym samym proces podtapiania okolicznych posesji. Odnotować należy, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że składający odwołanie P. K. jest właścicielem gruntu pod żywopłotem. Z informacji o działce z dnia 31.7.2014r. wynika, że działka nr 1572 o pow. 0,16ha stanowi własność W. G. i obejmuje m.inn. grunty pod rowami oznaczone symbolem "W" ( § 68 ust. 1 lit g rozp. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz.U. z 2015r., poz.542 ), o pow. 0,01ha. Tego rodzaju użytku rolnego nie ma na działce nr 1570/2 stanowiącej własność P. K., o czym świadczy informacja o tej działce. Nadto w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 1.08.2014r. na działce 1570/2 z udziałem P. K. i przez niego podpisanym, znajduje się zapis stwierdzający, że ogrodzenie przebiega w granicy posesji. Kolegium słusznie zauważa, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, nie jest stroną postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów. Skoro więc zdaniem P. K., wycięty żywopłot znajdował się na jego działce nr 1570/2, powinien przedłożyć stosowne dowody, ewentualnie organ odwoławczy w ramach art. 136 K.p.a. powinien takich dowodów zażądać, w przeciwnym razie twierdzenia odwołującego się, są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. W sytuacji bowiem, gdy organ odwoławczy nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi organu, powinien w tym zakresie dokonać własnych ustaleń, korzystając z możliwości uzupełnienia dowodów, w sposób określony art. 136 K.p.a., a tego nie zrobił. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz samych ustaleń poczynionych przez organ I instancji odnoszących się do kwestii własności działki z której wycięto żywopłot oraz okoliczności związanych z uznaniem żywotności żywopłotu, zaistniały podstawy do uznania braku przesłanek określonych w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody pozwalających na wymierzenie kary W. G., a w konsekwencji do wydania decyzji przez Wójta Gminy N.. Zawarte w zaskarżonej decyzji uwagi organu odwoławczego sprowadzają się w istocie do odmiennej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Brak wyjaśnienia we własnym zakresie wątpliwości Kolegium skutkuje stwierdzeniem, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy, wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 i 136 K.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.