II SA/Ke 376/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010r. sprawy ze skarg M.J. i W.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A.W. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] o nałożeniu na M. J. oraz W. L. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł z jednoczesnym ustaleniem opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał M. J. oraz W. L. doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie posesji w S. przy ul. M., do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie remontu budynku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006r., sygn. akt: II SA/Kr 535/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg M. J. oraz W. L., uchylił w/w decyzje. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał M. J. oraz W. L. usunięcie w terminie do dnia 30 maja 2007r. stwierdzonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym nieprawidłowości poprzez: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi, przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych, odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych, przemurowanie jednego z kominów, zakazując jednocześnie użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Prawomocną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Upomnieniem z dnia [...] organ I instancji, działając jednocześnie jako wierzyciel i właściwy organ egzekucyjny, wezwał M. J. oraz W. L. do wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji z dnia [...] z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku jego niewykonania zostanie wobec zobowiązanych wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji. W podstawie prawnej powołano art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W dniu 24 lutego 2010r. organ I instancji, mając na uwadze brak wykonania w całości nakazanych robót remontowych (o czym stwierdzono w wyniku oględzin z dnia 11 oraz 23 września 2009r.) wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie poprzez wystawienie tytułów wykonawczych z dnia 24 lutego 2010r., stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnych, skierowanych do w/w współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Postanowieniem z tego samego dnia nałożono na M. J. oraz W. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł – z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, to jest usunięcia stwierdzonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym nieprawidłowości poprzez: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi; przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych; odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych; przemurowanie jednego z kominów. W podstawie prawnej powołano art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy. W tytule wykonawczym jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano w/w decyzję z dnia [...]. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły M. J. oraz W. L.. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 5 maja 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazano, iż działania organu I instancji podjęte w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy cyt. ustawy były prawidłowe. W szczególności wszczęcie postępowania miało miejsce po upływie ustawowego siedmiodniowego terminu od dnia doręczenia upomnienia zobowiązanym, o jakim mowa w art. 15 § 1 ustawy. Jednocześnie, zdaniem organu II instancji, wysokość nałożonej grzywny nie wykracza poza granice określone w przepisie art. 121 § 2 ustawy i jest adekwatna do kwoty, jaką zobowiązane poniosłyby w celu wykonania nakazanych robót budowlanych. Prawidłowo także naliczono opłatę za czynności egzekucyjne w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 ustawy. Ponadto, organ II instancji podkreślił, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie stanowi decyzja z dnia [...], nakładająca obowiązki, których strony nie wykonały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 376/10) M. J. wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 4 maja 2010r. i zwolnienie jej z obowiązku wykonywania prac remontowych przy przedmiotowym budynku. Strona podkreśliła, że wykonała prace remontowe w części budynku, którą użytkuje po uzgodnieniu takiego podziału z W. L.. Tym samym niezrozumiałym pozostaje fakt nałożenia na nią grzywny w celu przymuszenia do wykonania prac, które już zostały przezeń wykonane. Nie można, zdaniem strony, obarczać jej kosztami zaniedbań ze strony drugiego współwłaściciela. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sprawa o sygn. akt: II SA/Ke 451/10) W. L. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zdaniem skarżącej postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z uchybieniem przepisu art. 15 ustawy. W upomnieniu z dnia 20 sierpnia 2007r., wezwano bowiem strony do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], która to decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. W. L. zarzuciła także organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnej analizy całości akt sprawy. Wskazano również, że wbrew dyspozycji art. 10 k.p.a. stronie uniemożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy i ustosunkowanie się do całości zebranych dowodów. Strona zwróciła ponadto uwagę na błędne podanie przez organ II instancji daty decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 marca 2007r., co ma przesądzać o błędnym ustaleniu stanu faktyczno-prawnego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ stwierdził, iż uchybienie w oznaczeniu podstawy nałożonego obowiązku jest oczywistą omyłką i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do różnicy między zakresem robót określonych w decyzji z dnia [...] i w tytule wykonawczym z dnia 24 lutego 2010r. wskazano, że nie budzi wątpliwości, jakie obowiązki stanowią podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Co do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. organ stwierdził, iż momencie wydawania decyzji dysponował wszelkimi dokumentami niezbędnym do wydania decyzji. Natomiast odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a., to organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu 23 września tut. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt: II SA/Ke 376/10 ze sprawą o sygn. akt: II SA/Ke 451/10 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt: II SA/Ke 451/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są zasadne, a podstawą do uchylenia decyzji są także przyczyny niepowołane w treści skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego – a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do art. 15 § 1 ustawy warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest jednakże uprzednie przesłanie przez wierzyciela zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego – po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Dopiero wówczas, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne (zdanie drugie cyt. przepisu). Celem skierowanego upomnienia jest zatem przypomnienie stronie, że określony obowiązek już istnieje i należy go zrealizować. Tym samym konieczne jest ścisłe oznaczenie przez organ egzekucyjny czynności, jakie ma wykonać zobowiązany. Na gruncie niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., kierując do M. J. oraz W. L. upomnienie z dnia 20 sierpnia 2007r. (k. 7 akt sądowych sprawy o sygn. akt: II SA/Ke 451/10) wskazał na konieczność wykonania obowiązku wynikającego z decyzji własnej z dnia [...]. Rozstrzygnięciem tym nakazano skarżącym doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie posesji w S. przy ul. M., do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie remontu budynku, nie precyzując w jaki sposób ma to nastąpić. Powyższa nieprawidłowość legła u podstaw uchylenia przedmiotowej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006r., sygn. akt: II SA/Kr 535/03. Okoliczność, iż orzeczenie to jest prawomocne przesądza o wyeliminowaniu z obrotu prawnego w/w decyzji z dnia [...] Tym samym, organ I instancji nie mógł skutecznie wezwać stron do wykonania obowiązku nałożonego tym rozstrzygnięciem. Jednocześnie uwadze organów orzekających umknęła okoliczność, iż w dacie wydania przedmiotowego upomnienia obowiązywała już kolejna decyzja z dnia [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i określało – w myśl zaleceń Sądu – szczegółowy zakres nakazanych robót, to jest: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi, przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych, odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych, przemurowanie jednego z kominów. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art. 7, 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 ustawy. Wydając zakwestionowane postanowienia nie ustalono bowiem w sposób należyty stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co stanowi naruszenie wymogów stawianych dla uzasadnienia tego aktu administracyjnego (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Natomiast poprzez orzekanie w postępowaniu egzekucyjnym, pomimo iż skierowane uprzednio upomnienie – z racji powołania w nim obowiązku określonego w nieistniejącej decyzji – nie mogło wywrzeć skutków prawnych, organy naruszyły art. 15 § 1 ustawy. Sformułowane w powyższym zakresie zarzuty skargi W. L. odniosły zatem zamierzony skutek, przy czym pozostałe podnoszone przez stronę argumenty nie były zasadne. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że utrzymane w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem postanowienie organu I instancji jest zredagowane nieprecyzyjnie i w sposób wieloznaczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł bowiem o nałożeniu na dwie osoby fizyczne grzywny w wysokości 6.000 zł bez wskazania zakresu zobowiązania adresatów postanowienia. Z treści tego postanowienia nie wynika w szczególności, czy M. J. oraz W. L. są zobowiązane solidarnie do zapłaty w/w kwoty grzywny (art. 366 § 1 i § 2 k.c.), czy też każda z nich ma zapłacić jakąś przypadającą nań część tej kwoty (świadczenie podzielne z art. 379 § 1 i § 2 k.c.). Tymczasem nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia winno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne. Brak tych elementarnych danych powoduje wątpliwości interpretacyjne, co przesądza o istotnej wadliwości wydanego orzeczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt: II SA/Wr 640/07 LEX nr 487244, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2007r. , II SA/Bk 311/06 LEX nr 240445, Wspólnota 2007/17/46). Odnosząc się do zarzutu M. J. o obarczaniu jej kosztami zaniedbań ze strony drugiego współwłaściciela należy uznać je za niezasadne. W tym zakresie tut. Sąd podzielił w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 23 stycznia 2006r., sygn. akt: II SA/Kr 535/03, że dopóki obiekt jest przedmiotem współwłasności, a nie przeprowadzono nawet podziału quo ad usum - decyzję związaną z obiektem należy kierować do współwłaścicieli. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organ administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności, w przypadku skierowania do M. J. i W. L. upomnienia, o jakim mowa w art. 15 § 1 ustawy, zostaną precyzyjnie wskazane obowiązki, jakie strony mają wykonać – w oparciu o ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. Następnie w sytuacji, gdy zostanie wydane postanowienie o nałożeniu na grzywny w celu przymuszenia, z jego treści będzie jednoznacznie wynikać sposób, w jaki ma ona zostać uregulowana przez współwłaścicieli (solidarnie, bądź w określonej części przez każdego z nich). Powyższe znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. Punkt III wyroku Sąd wydał na podstawie § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a.