II SA/Ke 380/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2009r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] , uwzględniając wniosek W. i J. małżonków P., Starosta przekształcił przysługujące im prawo wieczystego użytkowania nieruchomości: o pow. 213,0985 ha położonej w Bogusławicach oraz o powierzchni 5,15 ha położonej w G., stanowiących własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych , w prawo własności. Postępowanie przed tym organem toczyło się przy udziale Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy, która wniosła odwołanie od decyzji, podnosząc zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia oraz prawidłowości określenia, na czyje konto opłata ta powinna być wpłacona; w decyzji Starosta wskazał, że na rzecz Starostwa Powiatowego, a zdaniem skarżącej opłata ta powinna być wpłacona na jej konto. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości ( Dz. U. Nr 175 poz. 1459). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również tych nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne – decyzje o przekształceniu wydaje starosta. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Zdaniem Kolegium Agencja Nieruchomości Rolnych, która jest państwową osobą prawną gospodarującą Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa nie ma zdolności do występowania w postępowaniu odwoławczym w charakterze strony. Nie można jej bowiem utożsamiać z właścicielem nieruchomości, którym jest Skarb Państwa. W myśl bowiem art. 33 kodeksu cywilnego Skarb Państwa jest osobą prawną. Agencja Nieruchomości Rolnych jest także osobą prawną i w obrocie występuje samodzielnie, choć jej wszelkie działania powinny być podejmowane w zakresie określonym przez ustawodawcę oraz w interesie Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U. Nr 231 za 2007r. poz. 1700 ze zm.) Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2. Agencja, obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nim związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Stąd wniosek, że Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja pomimo posiadania podmiotowości prawnej jest właścicielem jedynie mienia nabytego w celu zapewnienia funkcjonowania Biura Prezesa i oddziałów terenowych. Dlatego też Agencja Nieruchomości Rolnych – jako podmiot, który pozostaje ze Skarbem Państwa w stosunku powiernictwa, nie legitymuje się chronionym w płaszczyźnie normatywnej interesem prawnym lub obowiązkiem, który mógłby zostać skonkretyzowany w postępowaniu w sprawie przekształcenia przysługującego osobie fizycznej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Takiego statusu nie przyznaje Agencji żaden przepis mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność. W świetle przepisów tej ustawy stroną w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności może być ten, kto posiada chronione w płaszczyźnie prawnej uprawnienie do żądania takiego przekształcenia. Brak takiego uprawnienia czyni interes w postępowaniu wyłącznie interesem faktycznym, a więc wykluczającym przymiot strony. Z tego powodu Agencja nie jest podmiotem uprawnionym do domagania się, by właściwy organ administracji orzekł o przyznaniu, jak również je kwestionował – prawa własności nieruchomości gruntowej. Osoby uprawnione to przede wszystkim osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z mocy art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest organem gospodarującym nieruchomościami Skarbu Państwa, położonymi na terenie danego powiatu. Na podstawie przepisów szczególnych nieruchomościami Skarbu Państwa gospodarują także inne organy, na przykład Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Mienia Wojskowego. Natomiast o przekształceniu użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości Skarbu Państwa, orzeka zawsze starosta. Nie zmienia to faktu, że Skarb Państwa ani agencja reprezentująca jego prawa nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W orzecznictwie panuje pogląd, że gdy organ administracji państwowej – zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami – rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu, pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną, gdy decyzja może spowodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Skarb Państwa jako osoba prawna jest reprezentowany przez różne organy administracji publicznoprawnej, w tym przypadku przez organ samorządu terytorialnego. Ten organ, rozpoznając sprawę, stoi na straży interesów Skarbu Państwa. Kolegium powołało się przy tym na komentarz R. S. do art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu praw użytkowania wieczystego w prawo własności. Skoro odwołanie zostało złożone przez podmiot nie będący stroną, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 kpa postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Skargę na tę decyzję wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych zarzucając naruszenie art. 1, 2 i 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz naruszenie art. 28 kpa i w związku z tym domagała się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, że posiada własny interes prawny do reprezentowania Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości objętych decyzją Starosty z dnia [...], bowiem nieruchomości te znajdują się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] i pozostają w tym Zasobie do chwili obecnej. Na podstawie art. 5 ust. 1 Agencja Nieruchomości Rolnych wykonuje w imieniu Skarbu Państwa prawo własności w stosunku do mienia określonego w art. 1 i 2 ustawy i korzysta z takich samych uprawnień jak właściciel. Skarb Państwa powierzył Agencji jako państwowej osobie prawnej wykonywanie własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości rolnych i innych nieruchomości oraz składników mienia Skarbu Państwa, przejętych przez Agencję. Agencja w obrocie prawnym występuje samodzielnie, jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot. Wykonuje ona w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Skoro Agencji została przyznana osobowość prawna, to posiada ona również zdolność do działania. Reasumując skarżąca wskazała, że w stosunku do powierzonego jej mienia jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go jako statio fisci, posiada status strony postępowania w stosunku do mienia wchodzącego w skład Zasobu, ponieważ legitymuje ją interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazało, że z urzędu podejmie postępowanie "w celu oceny decyzji Starosty z dnia [...] znak... w aspekcie prawidłowości rozstrzygnięcia co do podmiotu właściwego do pobrania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie był i jest niesporny. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wystąpiły osoby uprawnione, a także, że nieruchomości, których dotyczy wniosek, znajdują się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Kwestią sporną jest jedynie to, czy Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje status strony w tym postępowaniu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca nie jest stroną tego postępowania niejako z dwóch powodów: 1/ ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności określa, kto jest stroną i z jej przepisów nie wynika, aby Agencja Nieruchomości Rolnych na podstawie przepisów tej ustawy "posiadała chronione w płaszczyźnie prawnej uprawnienie do żądania takiego przekształcenia" ani też prawo do kwestionowania prawa do przekształcenia; 2/ Skarb Państwa ani też Agencja Nieruchomości Rolnych, reprezentująca jego prawa, nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem zgodnie z orzecznictwem, "gdy organ administracji państwowej- zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami- rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu, pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną, gdy decyzja może spowodować dla niego określone skutki cywilnoprawne". W tym przypadku Skarb Państwa jest reprezentowany przez organ samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pierwszego z powodów wskazać należy, iż ustawa z 29 lipca 2005r. w sposób samodzielny uregulowała tylko kwestię dotyczącą legitymacji do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W świetle art. 1 i 2 nie budzi wątpliwości, iż skarżącej takie prawo nie przysługuje. Jednakże zdaniem Sądu z uregulowania tych przepisów nie wynika, aby w sprawach dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stronami mogły być tylko osoby uprawnione do wystąpienia z takim żądaniem. Odnośnie udziału w tym postępowaniu innych stron kwestię tę reguluje art. 28 kpa, którego stosowania przepisy Ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zdaniem Sądu nie wyłączają. Z tego zaś przepisu wynika, iż stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podnieść należy, iż wbrew stanowisku, jakie zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, interes prawny lub obowiązek o jakim mowa w art. 28 kpa nie musi wynikać tylko z przepisów tej ustawy, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie ( w tym wypadku ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności ), ale również z każdej innej ustawy. Zdaniem Sądu taką ustawą w tej sprawie jest Ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( tekst jedn. Dz. U. Nr 231 za 2007r. poz. 1700 ze zm.) Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 i 2 Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, a Agencja obejmując we władanie powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne. Rezultatem wydania ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest utrata tego ostatniego prawa przez dotychczasowego właściciela. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż ten dotychczasowy właściciel ma interes prawny w rozumieniu art. 28 do udziału w postępowaniu, w wyniku którego traci prawo własności. Skoro właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, który powierzył wykonywanie swojego prawa własności Agencji, będącej odrębnym podmiotem, posiadającym osobowość prawną, to ta Agencja jest uprawniona do reprezentowania właściciela w tej sprawie. Nie można zgodzić się z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji poglądem, iż właściciel – Skarb Państwa - jest reprezentowany w tej sprawie przez wydającego jako organ I instancji decyzję Starostę , bowiem Starosta nie działa tu w interesie Skarbu Państwa ale w granicach kompetencji wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. Poza kwestią związaną z wykonywaniem prawa własności dodatkowo interes prawny Agencji do występowania jako strona w tym postępowaniu wynika również z przepisów dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Agencja prowadzi gospodarkę finansową Zasobu, w tym między innymi sporządza projekt rocznego planu finansowego Zasobu. Stosownie do art. 20 c tej samej ustawy w zakresie gospodarki finansowej związanej z gospodarowaniem mieniem Zasobu przychodami z gospodarowania mieniem Zasobu są przychody ze sprzedaży mienia Zasobu, przychody z opłat ze sprzedaży mienia Zasobu, przychody z opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego oraz z tytułu najmu, lub innej umowy o podobnym charakterze, dotyczących mienia zasobu, ... oraz inne przychody z działalności w zakresie gospodarowania i rozporządzania mieniem Zasobu. Z prowadzeniem gospodarki finansowej Zasobu związane są także koszty, jakie ponosi Agencja w związku z wykonywaniem swoich obowiązków związanych z gospodarowaniem mieniem zasobu. Agencja tworzy fundusz mienia Zasobu odzwierciedlający wartość mienia zasobu pomniejszoną o zobowiązania związane z tym mieniem. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o przekształceniu...osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W świetle tego przepisu oraz powołanego wcześniej uregulowania zawartego między innymi w art. 20 c, należna z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności opłata powinna być uiszczona Skarbowi Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnej - jako przychód z gospodarowania mieniem Zasobu. Nadto, z chwilą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, przestają wpływać do Zasobu przychody związane z opłatami z tytułu użytkowania wieczystego. Są to dochody, którymi gospodaruje Agencja, dlatego też również i z tego tytułu w ocenie Sądu ma ona interes prawny do występowania w sprawie dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tak więc o ile zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że Agencja nie może kwestionować prawa do przekształcenia ( z tym, że pod warunkiem, iż z żądaniem wystąpiła któraś z osób, wymienionych w art. 1 i 2 ustawy z 29 lipca 2005r. ), o tyle w ocenie Sądu wszystkie wyżej przytoczone przepisy ustawy z 19 października 1991r. pozwalają na uznanie, iż ma ona prawo do kwestionowania prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia oraz prawidłowości określenia podmiotu, na rzecz którego powinna być uiszczona ta opłata. Odnosząc się do drugiego z powodów, dla których organ odmówił skarżącej przymiotu strony to ponownie powtórzyć należy, iż Starosta wydając jako organ I instancji decyzję, działał w granicach przysługujących mu z mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005r. kompetencji, nie zaś jako organ działający w interesie prawnym Skarbu Państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 27 maja 2008r. ( sygn. I SA/Wa 215/08), który uzasadniając swoje stanowisko odnośnie tego, że Agencja Nieruchomości Rolnych posiada własny interes prawny w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, podniósł, iż "należy odróżnić kwestię kompetencji starosty do wydawania decyzji o przekształceniu – jako przejaw władztwa publicznoprawnego ( imperium), w jakiem wyposażył go ustawodawca, od prawa do ochrony praw podmiotowych ( dominium) przysługujących Skarbowi Państwa, które to prawo z woli ustawodawcy przysługuje Agencji nieruchomości Rolnych na podstawie art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. To odróżnienie jest konieczne, wskazuje ono bowiem wyraźnie na błędne rozumowanie kolegium, iż to starosta skupia w swoim ręku zarówno uprawnienie do wydawania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz ochrony interesów właścicielskich Skarbu Państwa. Zważyć należy, iż ta druga rola starosty w procesie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wynika w żaden sposób z ustawy z dnia 19 października 1991r., a ponadto takie połączenie kompetencji oraz prawa do reprezentowania interesów majątkowych Skarbu Państwa kłóciłoby się z zasadą nemo iudex causa sua". Takie samo stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I SA/WA 217/08 oraz podobne – dotyczące nieodpłatnego przyznania prawa własności gruntu w trybie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 377/06. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 kpa w zw. z art. 5, 20 i 20c ustawy z 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz z naruszeniem w związku z tym art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, dlatego też podlegała ona uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś na podstawie jej art. 200 zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, na które składają się uiszczony wpis w wysokości 200 złotych oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł. Ponownie orzekając w sprawie Kolegium powinno rozpoznać merytorycznie złożone przez Agencję Nieruchomości Rolnych odwołanie od decyzji Starosty .