II SA/Ke 380/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi R. S. i J. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2025 r., znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej "ŚWINB"), na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), zwanej dalej "P.b.", po rozpatrzeniu zażaleń B.U. i D.U. na pismo z 19 marca 2025 r., które należy potraktować jako postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej "PINB") o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia sprzedaży art. przemysłowych na piekarnię w budynku handlowo - usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w Kielcach, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pismem z 27 stycznia 2025 r. B.U. i D.U. wnieśli o przeprowadzenie kontroli lokalu, na którego witrynie widnieje napis [...], a w którym powstał zakład produkcji spożywczej - piekarnia, prawdopodobnie bez wymaganego prawem zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Wnioskodawcy wskazali, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce z 5 kwietnia 2002 r. dotyczyła pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego (sprzedaż art. przemysłowych, biuro) przy ul. [...] w Kielcach, a obecnie lokal przystosowano do produkcji spożywczej. Do pisma załączony został protokół kontroli sanitarnej z 14 listopada 2024 r. dotyczący ww. piekarni. 26 lutego 2025 r. podczas kontroli sposobu użytkowania opisanego wyżej lokalu PINB ustalił, że znajduje się w nim piec tunelowy obecnie nieużytkowany, szafki, trzy regały, wałkownica. Lokal składa się z dwóch pomieszczeń: magazynu i zmywalni. W pierwszym z pomieszczeń od strony wschodniej przy drzwiach wejściowych wykonana jest ścianka z płyty meblowej o wymiarach ok. 1,83 x 3,90 m i wysokości ok. 2,60 m, gdzie znajduje się umywalka i blat - biurko. W piwnicy wynajmowane są dwa pomieszczenia (pokój socjalny, szatnia i wc). Lokal w dniu kontroli był nieużytkowany. Ustalono, że są trzy wejścia do tego lokalu od strony wschodniej, zachodniej i południowej. Uczestnicząca w kontroli wynajmująca lokal oświadczyła, że umowę najmu podpisała z R.S. 21 października 2024 r., a lokal jest przygotowywany do uruchomienia produkcji chleba [...]. Dodała, że ostateczna decyzja Sanepidu w sprawie zgody na otwarcie piekarni została wydana i wysłana 21 lutego 2025 r. pocztą. R.S. oświadczyła, że nie dokonano żadnych zmian konstrukcyjnych ani budowlanych. Lokal został pomalowany i dodano odnowione szafki. Wcześniej lokal wynajmowany był pod gastronomię i uważa, że nie nastąpiła żadna zmiana sposobu użytkowania. Na wniosek skarżących z 27 stycznia 2025 r. PINB udzielił odpowiedzi pismem z 19 marca 2025 r. wskazując, że kontrola przeprowadzona w lokalu nie stwierdziła zmiany sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b., zatem brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w tej sprawie, co oznacza, że organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu. Analizując akta sprawy ŚWINB stwierdził, że PINB dopuścił się naruszenia prawa procesowego, tj. art. 61a k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ II instancji podkreślił, że w tej sprawie PINB wykonał szereg czynności w postaci ustaleń podczas przeprowadzonej kontroli w lokalu, uzyskania oświadczeń od uczestników kontroli, które to czynności są charakterystyczne dla toczącego się już postępowania administracyjnego, jakkolwiek organ nie powiadamiał stron o jego wszczęciu. Konsekwencją prowadzonego postępowania wyjaśniającego było pismo, które można potraktować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wykazujące, że podnoszona przez wnioskujących sprawa zmiany sposobu użytkowania lokalu (piekarni) w budynku usługowo-handlowym (sprzedaż art. przemysłowych, biuro) nie wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego i wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Zdaniem ŚWINB, takie stanowisko odnosi się jednak do meritum sprawy. Tymczasem w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie można formułować ocen co do meritum żądania. Jest to bowiem postępowanie formalne, nie rozstrzygające o zasadności bądź niezasadności żądania. W związku powyższym ŚWINB stwierdził, że pismo, które trzeba potraktować jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania na piekarnię lokalu w budynku handlowo - usługowym przeznaczonym do prowadzenia sprzedaży art. przemysłowych i biur, narusza art. 61a k.p.a., w oparciu o który zostało wydane, gdyż stwierdzenie faktu, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu w budynku handlowo-usługowym bez sprecyzowania funkcji użytkowania, wymagało uprzedniego wszczęcia postępowania, ewentualnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z udziałem stron oraz wydania stosownej decyzji. Ubocznie ŚWINB wskazał, że wstawienie do pomieszczenia przeznaczonego do sprzedaży art. przemysłowych pieca tunelowego do pieczenia chleba zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, warunki higieniczno-sanitarne w stosunku do lokalu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie organu odwoławczego wnieśli R. i J.S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia/pisma organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem stanowisko organu I instancji nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tego postanowienia; 2. art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez wskazanie organowi I instancji wadliwych zaleceń co do dalszego procedowania, których wypełnienie naraziłoby ten organ na zarzut działania niezgodnego z przepisami prawa, a skarżących na rażącą szkodę, w szczególności stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że wstawienie w lokalu pieca do pieczenia chleba zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, warunki higieniczno-sanitarne w stosunku do lokalu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, a zatem nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu, w sytuacji, gdy do zmiany takiej nie doszło, gdyż pozwolenie na użytkowanie obejmowało szeroką funkcję lokalu; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy stanowisko organu I instancji, bowiem nie było ono obarczone żadnymi uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonego postanowienia; 4. art. 138 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak należytego ustosunkowania się do ustaleń organu I instancji a także nieuzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa w celu ustalenia, czy roboty w budynku, mające na celu adaptację, prowadzą do zmian przeznaczenia tego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w sytuacji, gdy w lokalu już na etapie budowy budynku wykonano wszystkie uniwersalne instalacje, a obecna "adaptacja" polegała jedynie na wstawieniu nowego wyposażenia technologicznego oraz montażu nowych mebli; 5. art. 61a k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji naruszył ten przepis w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie pochodził od osób niemających w tej sprawie przymiotu strony a ponadto brak było uzasadnionych podstaw prowadzenia postępowania w tej sprawie; 6. przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. - przez niezebranie, a także nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez ŚWINB, że w przedmiotowym budynku w sposób samowolny zmieniono sposób użytkowania lokalu, w sytuacji gdy budynek jest wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 23 października 2003 r. udzielającą skarżącym pozwolenia na użytkowanie, a ŚWINB nie dokonał innych ustaleń w sprawie; 7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. przez nierozważenie całego materiału dowodowego czego konsekwencją było nieuprawnione stwierdzenie ŚWINB, że organ I instancji naruszył w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prawo procesowe tj. art. 61a k.p.a., mimo że brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dokonana przez PINB kontrola lokalu jednoznacznie potwierdziła, że do zmiany sposobu użytkowania nie doszło; 8. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza przez nieuwzględnienie wyjaśnień strony oraz dowodów w postaci protokołu z kontroli lokalu; 9. art. 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo z 19 marca 2025 r. stanowi postanowienie tego organu w sytuacji, gdy nie posiada ono przymiotu postanowienia i nie wywiera skutków prawnych w sferze stosunku materialnoprawnego oraz w sferze stosunku administracyjnego - procesowego; II. przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: – art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w stopniu rażącym i uznanie, że ustalenie obecnego sposobu użytkowania budynku możliwe jest dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw, biorąc pod uwagę uprzednio ustalony przez organ I instancji stan faktyczny; – art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez nieuznanie wyjaśnień skarżących w zakresie dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu i stwierdzenie, że wszelkie wyjaśnienia i dokumenty należy zgromadzić po wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy z posiadanych przez PINB materiałów jednoznacznie wynika, że w lokalu nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w tym nie zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska i wielkość obciążeń, a potwierdza to stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z 21 lutego 2025 r. oraz z 3 czerwca 2025 r., a także opinia techniczna budynku sporządzona przez mgr inż. P.R. z 20 maja 2025 r. (biegłego sądowego); – art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez przyjęcie, że montaż urządzeń technicznych mający na celu adaptację pomieszczeń doprowadzi do zmiany przeznaczenia lokalu w sytuacji, gdy ustawa Prawo budowlane nie reguluje tych zagadnień. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie wskazując, że zaskarżone postanowienie zostało omyłkowo, wadliwie skierowane również do właścicieli lokalu kontrolowanego – R. i J.S., którzy wnieśli skargę, co w obecnej sytuacji jest niedopuszczalne. Poza tym, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym datowanym na 8 grudnia 2025 r. uczestnicy B.U. i D.U. przedstawili rozbudowaną argumentację przemawiającą, w ich ocenie, za przyjęciem, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie należy podkreślić, że nie jest zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi. Sąd dostrzega okoliczność, że skarżącym doręczone zostało zaskarżone postanowienie, natomiast postanowienie z 19 marca 2025 r. organ I instancji doręczył tylko B.U. i D.U. "Omyłkowe" skierowanie postanowienia z 12 maja 2025 r. do właścicieli kontrolowanego lokalu – R.S. i J.S. nie powoduje jednak odrzucenia skargi – o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia choćby przez sam fakt jego doręczenia, a tym samym uznania ich za stronę w postępowaniu zażaleniowym. Ponadto stanowisko organu II instancji w zakresie braku podstaw do przyjęcia, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, aczkolwiek formalnie naruszające prawo – o czym będzie mowa niżej – dotyczy sytuacji materialnoprawnej skarżących w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli postanowienia objętego skargą Sąd uznał, że organ II instancji prawidłowo potraktował pismo z 19 marca 2025 r., znak: [...], jako zaskarżalne postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku B.U. i D.U., dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu położonego w Kielcach przy ul. [...], użytkowanego – jak wskazali wnioskodawcy – jako piekarnia, niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, które obejmowało budowę budynku handlowo-usługowego. Pismo, o jakim mowa wyżej, zawiera elementy określone w art. 124 § 1 pkt 1-5 i 7 k.p.a., w szczególności oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron oraz powołanie podstawy prawnej (art. 71 ust. 1 P.b.), treść rozstrzygnięcia, polegającego na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska piastuna organu, którym jest w tym przypadku PINB dla Miasta Kielce. Ponadto stosownie do art. 124 § 2 k.p.a., pismo zawiera uzasadnienie faktyczne (ustalenie wyników kontroli przeprowadzonej 26 lutego 2025 r.) i ocenę prawną stwierdzającą, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. Brak pouczenia o przysługującym zażaleniu (art. 124 § 1 pkt 6 k.p.a.), wobec spełnienia wszystkich wymienionych wyżej warunków określonych w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., nie ma znaczenia dla przyjęcia, że mamy do czynienia z postanowieniem. Tym samym nie jest zasadny zarzut oznaczony w skardze nr I ppkt 9. ŚWINB prawidłowo rozpatrzył wniesione przez B.U. i D.U. zażalenie na to postanowienie wydając rozstrzygnięcie, zaskarżone następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. i J.S. którzy zostali potraktowani jako strony postępowania zażaleniowego (postanowienie organu II instancji zostało im doręczone). Wprawdzie organ I instancji wskazał jedynie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podnosząc, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 P.b., jednak nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanym przypadku odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego mogła nastąpić tylko na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (w stanie sprawy norma zawarta w zdaniu drugim art. 61a § 1 k.p.a., odsyłająca do odpowiedniego zastosowania art. 61 § 5 k.p.a. nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2025 r. III OSK 1699/24, celem wprowadzenia art. 61a § 1 do Kodeksu postępowania administracyjnego była potrzeba odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się także, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, czyli "innych uzasadnionych przyczyn", wskazuje się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki WSA w Gdańsku z 19 listopada 2025 r.: II SA/Gd 498/25 i II SA/Gd 636/25, dostępne j.w.). Powyższe prezentowane w orzecznictwie poglądy Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne. Rację ma zatem organ odwoławczy podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że powodem odmowy przez PINB wszczęcia postępowania z wniosku B.U. i D.U. nie była żadna z przesłanek przewidzianych w art. 61a § 1 k.p.a. uprawniających organ administracji do takiej formy załatwienia złożonego wniosku. Z uzasadnienia postanowienia z 19 marca 2025 r. wynika bowiem jednoznacznie, że organ I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu przy [...] w Kielcach, a zatem nie ma podstaw do interwencji organu nadzoru budowlanego w trybie art. 71 P.b. Takie stanowisko jest faktycznie merytorycznym wypowiedzeniem się organu odnośnie do oceny zasadności złożonego wniosku, właściwym dla załatwienia istoty sprawy w formie decyzji, o jakiej mowa w art. 104 § 2 k.p.a. – jak słusznie podkreślił organ II instancji. Ponieważ postanowienie z 19 marca 2025 r. wydane zostało z naruszeniem przepisu postępowania – art. 61 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ŚWINB prawidłowo zastosował art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i wydał postanowienie kasacyjne objęte skargą w tej sprawie. Nie są więc zasadne zarzuty skargi oznaczone nr I ppkt 1 i 3. W nawiązaniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego - art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. (pkt I ppkt 4, 6, 7, 8 oraz pkt II petitum skargi), zmierzających do wykazania, że w stanie sprawy nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu wyjaśnić trzeba, że wzorcem kontroli dla Sądu była wyłącznie norma zawarta w art. 61a § 1 k.p.a., będąca formalnoprawną podstawą wydania postanowienia z 19 marca 2025 r., oraz ocena prawidłowości stwierdzonego przez organ II instancji naruszenia tego przepisu, którego konsekwencją było wydanie zaskarżonego postanowienia w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Kontrolując postanowienie ŚWINB w tak zakreślonych granicach, Sąd nie miał podstaw do merytorycznej oceny stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, że w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. To właśnie okoliczność, że PINB zajął takie stanowisko w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania, była przesłanką przyjęcia przez ŚWINB, że doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. i co za tym idzie uznania zaskarżonego postanowienia kasacyjnego za zgodne z prawem przez Sąd. Zarzuty skargi, o jakich mowa wyżej są więc na tym etapie przedwczesne. Rację mają natomiast skarżący zarzucając organowi II instancji wyrażenie w postanowieniu z 12 maja 2025 r. poglądu (przedstawionego “ubocznie"), że wstawienie do pomieszczenia przeznaczonego do sprzedaży art. przemysłowych pieca tunelowego do pieczenia chleba zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, warunki higieniczno-sanitarne w stosunku do lokalu zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę (zarzut oznaczony nr I ppkt 2). Z powodów wskazanych wyżej Sąd w tej sprawie nie dokonywał oceny zasadności tego stanowiska, natomiast nie ulega wątpliwości, że dotyczy ono meritum sprawy i nie powinno się znaleźć w zaskarżonym postanowieniu. W tym konkretnym przypadku, wyrażenie poglądu w zakresie zastosowania przez organ I instancji prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 P.b. nie stanowi okoliczności, o jakich mowa w art. 138 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 144 k.p.a., które powinien wskazać organ II instancji wydając postanowienie kasacyjne. Naruszenie tych przepisów przez ŚWINB nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, więc nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Organ II instancji wydał bowiem zaskarżone postanowienie kasacyjne nie dlatego, że nie podziela poglądu PINB o braku samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, lecz z uwagi na naruszenie przez ten organ art. 61a § 1 k.p.a. Ze wskazanych wyżej powodów nie mogą zostać również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 144 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (zarzut nr I ppkt 4 petitum skargi). Zaskarżone postanowienie słusznie zakwestionowało prawidłowość zastosowania przez PINB procesowej podstawy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie którego nie przeprowadza się postępowania dowodowego mającego na celu rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie może podlegać merytorycznej ocenie zarzut zawierający argumentację, że wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od osób niemających w tej sprawie przymiotu strony, gdyż nie był on podstawą odmowy wszczęcia postępowania (zarzut I ppkt 5). Ze wskazanych już wyżej powodów Sąd nie odniósł się także do argumentacji zawartej w piśmie procesowym B.U. i D.U. z 8 grudnia 2025 r. Ocena, czy w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nie może nastąpić w tym postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola postanowienia o charakterze kasacyjnym, a więc nierozstrzygającym istoty sprawy. Argumenty obu stron mogą i powinny być przedmiotem badania i analizy organu nadzoru budowlanego na późniejszym etapie postępowania administracyjnego rozpoznawczego, jeżeli organ I instancji uzna, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 61a § 1 k.p.a. i zawiadomi strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku B.U. i D.U. z 27 stycznia 2025 r. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.