II SA/Ke 382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014r. sprawy ze skargi T. O. i E. O. na postanowienie Wojewody z dnia 28 lutego 2014r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz T. O. i E. O. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2014 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu zażalenia T. O. i E. O., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 24 grudnia 2013 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty z dnia 1 września 2011 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia budowlanego polegającego na "Rozbudowie dróg dojazdowych gminnych do zbiornika J., Nr [...] i Nr [...] w miejscowości Ł.". Jak wynika z akt sprawy T. O. i E. O. pismem z dnia 15 lipca 2013r. skierowanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (GUNB) zwróciły się o powstrzymanie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie dróg dojazdowych do zbiornika wodnego J., na odcinku wbudowanych czterech przejść dla płazów oraz na wykopaniu głębokiego rowu wzdłuż drogi na całej szerokości działki nr ew. 140. W kolejnym piśmie do tego organu z dnia 9.08.2013r. w/w osoby domagały się kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w Starostwie Powiatowym oraz wydanej w jego toku decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich zdaniem istniała uzasadniona potrzeba stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę oraz wznowienie postępowania z urzędu. Oba pisma zostały przekazane przez GUNB do załatwienia według właściwości t.j. Staroście – zgodnie z wnioskiem o wznowienie z urzędu postępowania w sprawie decyzji Starosty z dnia 1.09.2011r. oraz Wojewodzie – zgodnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Pismem z dnia 14 listopada 2013 r. Starosta wezwał wnioskodawczynie do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie terminu, w którym dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W wyznaczonym terminie wnioskodawczynie obowiązku tego nie wykonały, wskazując jednocześnie w piśmie z dnia 5 grudnia 2013 r., że GUNB przekazując ich pisma stwierdził, że zawierają one wniosek o wznowienie postępowania z urzędu. Wobec nie wskazania terminu w zakresie objętym wezwaniem, organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 24 grudnia 2013 r. W zażaleniu T. O. i E. O. eksponowały wskazania GUNB co do prowadzenia zarówno postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jak i w sprawie wznowienia postępowania, z urzędu. Wojewoda, rozpatrując zażalenie, ustalił, że obie wnioskodawczynie były stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 września 2011 r. T. O. odebrała zawiadomienie o wydaniu decyzji w dniu 16 września 2011 r., a E. O. – w dniu 12 września 2011 r. tymczasem wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 9 sierpnia 2013 r. Badając zatem przesłankę zachowania wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia), organ stwierdził, że wnioskodawczynie nie udowodniły jego zachowania. Jednocześnie organ, przywołując przepis art. 147 k.p.a., wyjaśnił, że wznowienie postępowania z urzędu jest jego prawem, co oznacza, że nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. O. i E. O. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz szczątkowe uzasadnienie postanowienia; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji; niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nierozważnie faktu sprzeczności między projektem budowlanym a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, oparcia się na analizach, które nie dotyczą przedmiotowej działki, tj. działki nr ewid. 140; wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału i błędne ustalenia faktyczne; niewskazanie dowodów, na podstawie których organ oparł swoje rozstrzygnięcie; naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; – art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący; – art. 150 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 1 września 2011 r., w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego wynika, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), a tym samym nie zastosowano art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego; – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; W uzasadnieniu skarżące podniosły, że pisma z 15.07.2013r. oraz 9.08.2013r. miały charakter skargi wniesionej w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Organ miał zatem informację o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., potrzebnych do tego, aby w myśl art. 147 k.p.a. wznowić postępowanie z urzędu. Brak było zatem podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ogranicza uprawnienie do domagania się wznowienia postępowania wprowadzając termin, po przekroczeniu którego nie jest możliwe złożenie wniosku o wznowienie. Jeżeli zatem żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem pkt 4, to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ jest zmuszony wznowić postępowanie. W tej sytuacji badanie, czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. stanowiło uchybienie proceduralne. Zdaniem skarżących organ, dysponując pochodzącą od nich informacją o niezgodności między projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 1 września 2011 r., a decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia 15 marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w aspekcie niezgodności wbudowania przejść dla płazów na całym odcinku, nie mógł stwierdzić, że nie ma obowiązku wznowienia postępowania. Skarżące podkreśliły, że w żadnym piśmie nie występowały o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym nie było podstaw do wzywania do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie zachowania terminu, w którym wnioskodawczynie dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W uzasadnieniu zwrócono ponadto uwagę na błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, pozostające w opozycji do zgromadzonych materiałów. Organ oparł się bowiem na analizach, które nie dotyczą działki nr 140 w S., której skarżące są właścicielkami. Odebrane przez strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji dotyczyły działki nr 194 w O. W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono na czym powinno polegać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w aspekcie realizacji norm zawartych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucono organowi uchybienie obowiązkowi przekonywania, o którym mowa w art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do twierdzeń podnoszonych przez strony. Zdaniem skarżących uzasadnienia organów obu instancji są szczątkowe i poza twierdzeniami nie zawierają dowodów na ich poparcie, ani analizy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wyjaśnił, że decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. znak: [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 1 września 2011 r. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. Sąd oddalił zawarte w złożonym na rozprawie piśmie procesowym wnioski o dopuszczenie dowodów w postaci zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień o wydaniu decyzji z dnia 1 września 2011 r. z akt organu I instancji oraz załączonych do wniosku dowodowego pism Wojewody z dnia 26 października 2012 r. i 1 października 2013 r. W pierwszym z pism E. O. została poinformowana, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 1 września 2011 r. nie wpłynęły odwołania, oraz że działka nr 140 nie jest objęta ww. decyzją. W drugim z pism T. O. została wezwana do sprecyzowania, czy pisma z dnia 15 lipca 2013 r. i 9 sierpnia 2013r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 września 2011 r., czy też jako wniosek o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie strony konsekwentnie domagały się wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 1 września 2011 r. Tymczasem organy uznały, że mają do czynienia z wnioskiem – podaniem o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W tym miejscu należy więc podkreślić, że jak stanowi art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić zarówno z urzędu jak i na żądanie (wniosek) strony, które powinno być zgłoszone do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, zgodnie z którym wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem a nie obowiązkiem (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. II SA 2791/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. I SA/Wa 1299/07). Wprawdzie regulacja zawarta w art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej jednak żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej lub w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby organowi administracji wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 1996 r., sygn. akt III SA 888/95 (publ. Mon. Pod. 1997, nr 9, s. 277), stwierdził wprost, że rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w innej sprawie niż wszczęta wnioskiem strony musiałoby być uznane za niezgodne z prawem. W świetle powyższego nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego nie podlega kontroli legalności rozstrzygnięć dokonywanej przez sąd administracyjny, gdyż w tego rodzaju sprawach żaden akt administracyjny nie może być wydany. W takich przypadkach nie przysługuje również skarga na bezczynność organu, który wbrew oczekiwaniom strony nie wznawia postępowania z urzędu, albowiem wobec braku wznowienia jakiekolwiek postępowanie administracyjne w sprawie się nie toczy i co za tym idzie nie rozpoczynają biegu kodeksowe terminy przewidziane dla załatwiania spraw administracyjnych. Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji, w której strona mogłaby w istocie w każdym czasie, po upływie miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., domagać się od organu wznowienia postępowania z urzędu w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 k.p.a., a organ byłby zobowiązany do wydania decyzji, od której strona mogłaby się następnie odwołać (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2487/11). W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku złożenia przez stronę wniosku (żądania) o wznowienie postępowania, nigdy zaś w sytuacji gdy postępowanie ma być wznowione z urzędu, a wniosek (podanie) strony stanowi jedynie, tak jak w niniejszej sprawie, informację mającą zmobilizować organ do działania z urzędu. W rozpoznawanej sprawie bezzasadne było więc badanie zachowania przez strony terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań wznawianych na wniosek (podanie). W sytuacji gdy postępowanie miało być wznowione z urzędu nie było podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powołaniem się na uchybienie terminu do złożenia wniosku. W konsekwencji organ dopuścił się naruszenia art. 149 § 3 w zw. z art. 147 k.p.a. Z uwagi na to, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w innej sprawie niż wszczęta na wniosek strony musi być uznane za niezgodne z prawem, bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Organ podejmując działania z urzędu nie mógł dopuścić się opisanych tam naruszeń, ponieważ nie był w ogóle uprawniony do wydawania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z kolei wnioski dowodowe złożone na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. nie dokumentowały żadnej okoliczności, która nie wynikałaby z akt sprawy. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że opisane wyżej uchybienia podjętych w sprawie postanowień mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie czyni koniecznym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożył się wpis w kwocie 200 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.