II SA/Ke 383/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z 21 lutego 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z 28 października 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 5 października 1970 r. nr [...] , zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "M." pow. sandomierskiego, w części dotyczącej gruntów położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małż. B.. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia powołano przepisy art.157 § 1 i 2, art.156 § 1 pkt 2 i art.158 § 1 kpa wskazując, że analiza akt przedmiotowej sprawy nie dała podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. zarzuciła naruszenie art.156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1 pkt 1-2 i art.3 pkt c ustawy o scalaniu gruntów, polegające na przyjęciu, że objęcie scaleniem gruntów, które nie były rozdrobnione, jak również gruntów położonych w obrębie miasta, które ze względu na swoje położenie uważane powinny być za place budowlane (a na których scalenie nie uzyskano pisemnej zgody zainteresowanych właścicieli) nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony przedstawiło przebieg czynności procesowych w sprawie i wskazało, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej J. B. zarzuciła, że w czasie postępowania scaleniowego do scalenia przyjęto wyłącznie grunt matki wnioskodawczyni M. B. o pow. 5060 m2, pomijając nieruchomość stanowiącą własność ojca S. B. o pow. 560 m2. Podniosła ponadto, że do scalenia przyjęto, że grunt M. B. posiada powierzchnię 4860 m2 (pomniejszono go o 200 m2 na drogi). Z gruntu tego odjęto dodatkowo 360 m2 również na drogę do Lecznicy Zwierząt. W ocenie skarżącej w trakcie scalenia grunt M. B. faktycznie pomniejszono o 1120 m2, podczas gdy z dokumentacji scaleniowej wynika, że grunt M. B.ej został pomniejszony o 920 m2. W ocenie skarżącej w scaleniu w ogóle nie wykazano gruntu S.a B.ego o pow. 560 m2. Przytaczając treść art. 156 § 1 i 2 oraz art 157 § 1 kpa organ wskazał na charakter postępowania nieważnościowego, w którym nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji ostatecznej, lecz rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Organ ustalił, że poprzednicy prawni J. B., tj. M. i S. małż. B. byli właścicielami działek Nr [...] położonych we wsi G., co zostało potwierdzone prawomocnym orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia 18 listopada1947 r. W wyniku scalenia gruntów działkom tym nadano numer [...], co zostało zawarte w szkicu pomiarowym scalenia oraz w oświadczeniach uczestników wymiany regulacji scalenia gruntów. J. B. na podstawie aktu notarialnego darowizny z dnia 13 lipca 1976 roku stała się właścicielką nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,1314 ha (powstałej z podziału działki nr [...]). W oparciu o w/w akt notarialny oraz mapę podziału nieruchomości dla działki nr [...] /3 o pow. 0,1314 ha, została założona księga wieczysta KW [...], w której J. B. wykazana została jako właściciel. Tym samym posiada status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Po zakończeniu scalenia gruntów, dla każdego obrębu poscaleniowego m. S., założono nową ewidencję gruntów i wówczas nastąpiła zmiana numerów wszystkich działek wydzielonych w wyniku scalenia. Działce scaleniowej [...] nadano numer 682. Ewidencja gruntów dla miasta S. została założona w 1971 roku w oparciu o dokumentację poscaleniową z 1968 roku. W protokole z ustalenia stanu władania, sporządzonym w 1971 roku (stanowiącym podstawę do założenia ewidencji gruntów), jako władający działką numer [...] o pow. 0,3940 ha, wykazani zostali B. S. s. F. i M. B.. Z akt sprawy wynika, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S.u decyzją z dnia [...] zatwierdziło projekt scalenia gruntów obszaru pod nazwą "M." powiatu sandomierskiego opracowany w latach 1968 - 1969 przez zespół geodetów pod kierownictwem inż. S. K., okazywany uczestnikom scalenia w okresie od 17 czerwca 1968 r. do 29 lipca 1968 r. oraz od dnia 11 sierpnia 1969r. do 11 września 1969r. ze zmianami wykazanymi w dodatkowych dowodach pomiarowych sporządzonych przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. H. K.. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów w związku z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, art. 81 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz art. 97, 99, 110 i 112 kpa. Po rozpatrzeniu wniesionych od opisanej wyżej decyzji odwołań Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia 5 października 1970 r. Nr [...] w odniesieniu do części uczestników scalenia uwzględniła zarzuty odwołujących i uchyliła decyzję organu I instancji co do niektórych gospodarstw, natomiast w pozostałej części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że postępowanie scaleniowe oraz wymienne prowadzone w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie dotychczasowych przepisów podlega zakończeniu zgodnie z tymi przepisami. Treść opisanych decyzji oraz akta sprawy wskazują, że postępowanie dotyczące scalenia przedmiotowych gruntów wszczęte zostało w 1947r. i nie zostało zakończone ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie ustawy z 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (ustawa ta weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 27 stycznia 1968r.), co oznacza, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 lipca 1923r. o scalaniu gruntów. Przepisy te określały przesłanki, zasady i tryb postępowania scaleniowego. Z uwagi na okoliczność, że ustawa ta miała zastosowanie do postępowań prowadzonych po zakończeniu II wojny światowej wskazać również należy, że w celu dostosowania zasad postępowania scaleniowego, przewidzianego w ustawie z 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów, do warunków powstałych w związku z wojną wydany został przez Radę Ministrów, zatwierdzony przez Radę Państwa dekret z 14 kwietnia 1948 r. (Dz.U. 1948.21.144), który wszedł w życie 22 kwietnia 1948 r. Przepis art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. stanowił, że każdy z uczestników scalenia otrzymuje z obszaru scalenia w zamian za dotychczas posiadane działki, odpowiadającą ich wartości nową działkę gruntu w typie zbliżonym, w miarę możliwości, do typu poprzednio posiadanego kompleksu działek. Przepisy wskazanego powyżej dekretu z 14 kwietnia 1948 r. określały z kolei sposób postępowania w sytuacji zatarcia granic i braku odpowiednich dokumentów pomiarowych co do całości obszaru scalenia lub poszczególnych jego części. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 5 października 1970 r. wynika, że scalenie opisanych gruntów spowodowane zostało szczególnymi okolicznościami. W latach 1941 - 1944 na przedmiotowych gruntach, po uprzednim przesiedleniu rolników utworzone zostały dla osadników niemieckich nowe, duże gospodarstwa. Na skutek tego prawie wszystkie granice starych gospodarstw zostały zniszczone, zaprojektowano nowe drogi, rozebrano część budynków. W 1945 r. właściciele tych gruntów samorzutnie przywrócili stan posiadania sprzed 1941 r. Dokonany przez nich podział gruntów w większości wypadków nie odpowiadał faktycznemu stanowi z 1941 r. Na skutek skarg właścicieli gruntów Powiatowy Urząd Ziemski w S. orzeczeniem z dnia 22 listopada 1945 r. oraz orzeczeniami z dnia 18 lipca, 15 kwietnia i 21 lipca 1947 r. wdrożył postępowanie scaleniowe na tych obszarach. W toku prowadzonych czynności okazało się, że odtworzenie starego stanu posiadania w drodze szczegółowego pomierzenia i oszacowania każdego gospodarstwa na skutek całkowitego zniszczenia prawie wszystkich granic dawnych gospodarstw i braku jakichkolwiek dokumentów pomiarowych było niemożliwe. Z tego powodu geodeta - wykonawca prac scaleniowych ustalił wspólnie z uczestnikami scalenia na podstawie przedkładanych przez nich dokumentów własnościowych obszar gruntów w poszczególnych gospodarstwach. Na podstawie ustalonej wartości w poszczególnych kompleksach i obrębach obszaru scalenia, wyliczono średnią wartość 1 ha i wartość poszczególnych gospodarstw. Jak wskazała Wojewódzka Komisja Ziemska takie ustalenie stanu posiadania w odniesieniu do niektórych gospodarstw mogło odbiegać od faktycznej wartości. Odchylenia te, o ile powstały, były skutkiem szczególnych warunków spowodowanych na scalanych wsiach przez administrację niemiecką. Ustalony w ten sposób szacunek został przyjęty przez uczestników. Tak ustalony stary stan posiadania i szacunek gruntów dla poszczególnych gospodarstw został zatwierdzony ostatecznym orzeczeniem Starosty Powiatowego w S. z dnia 18 listopada 1947 r. Opracowany projekt scalenia został okazany uczestnikom scalenia w 1949 r. a następnie zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego w S.u z dnia 29 września 1949 r. Od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wpłynęło wówczas 68 odwołań do Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w K.. Komisja odwołań tych nie załatwiła, ponieważ zarządzeniem Ministra Rolnictwa scalenia zostały wstrzymane. Ponownie do prac scaleniowych przystąpiono dopiero w 1965 r. Opracowany projekt scalenia okazano uczestnikom w poszczególnych wsiach w 1968 r. i w 1969 r i częściowo (zmiany) w 1970 r. Z ogólnej liczby 2097 uczestników do okazania projektu zgłosiło się 1175, z których 969 uczestników projekt przyjęło, zaś 210 odrzuciło. Analiza akt scaleniowych prowadzi do wniosku, iż B. S. i M. byli współwłaścicielami działek [...]. Zgodnie z rejestrem szczegółowym pomiarowo - szacunkowym przed scalaniem, gospodarstwo Nr 75 należące do S. i M. B. wykazane zostało jako posiadające powierzchnię 4860 m2 (bez dróg i rowów). Powyższe zostało potwierdzone przez M. B., która posiadała upoważnienie do reprezentowania S. B. w postępowaniu administracyjnym. Wartość nieruchomości w jednostkach scaleniowych została określona na 1438,35 jednostek. Ustalony wówczas stan posiadania nie był również kwestionowany przez małżonków B. w trakcie dalszych czynności postępowania scaleniowego, o czym świadczą złożone oświadczenia w dniu 26 marca 1966 r. W rejestrze szczegółowym pomiarowo – szacunkowym, po scaleniu działka [...] posiadała powierzchnię 0,3940 m2, natomiast ekwiwalent jednostek poscaleniowych (bez dróg i rowów) wyniósł 1401,84. Z powyższego wynika zatem, że S. i M. B. brali udział w czynnościach związanych ze sporządzaniem rejestru szczegółowego pomiarowo-szacunkowego przed scaleniem. W rejestrze tym powierzchnia gruntów ich gospodarstwa określona została na 4860 m2, co dało 1438.35 jednostek szacunkowych. W rubryce oświadczenia odnośnie starego stanu władania widnieje podpis M. B.. Z rejestru przejściowego wynika, że grunt ten stanowiły działki nr [...]. Organ podniósł także, że dokumenty sporządzone w 1969 r. przez geodetę S. K. wskazują natomiast na to, iż małżonkowie B. nie byli obecni w trakcie okazania projektu nowo wydzielonych gruntów. Analizując treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że brak jest dowodów dotyczących kwestionowania przez S. i M. B. przeprowadzonego scalenia. Analiza treści orzeczenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego w S.u nie wskazuje, aby małżonkowie B. w toku prowadzonego przez organem I instancji postępowania kwestionowali sporządzoną dokumentację scaleniową i wnosili zastrzeżenia i uwagi do scalenia. Brak również dowodów świadczących o wniesieniu przez nich odwołania od orzeczenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego zatwierdzającego projekt scalenia. Powyższe orzeczenie było jednakże przedmiotem oceny Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w związku z odwołaniami wniesionymi przez innych uczestników przedmiotowego scalenia. Z decyzji tej wynika, że organ odwoławczy szczegółowo rozpoznał przedmiotową sprawę, uwzględniając jednocześnie szczególne uwarunkowania występujące na terenie objętym omawianym scaleniem związane z zatarciem wszystkich granic starych gospodarstw w wyniku administracji niemieckiej w czasie okupacji niemieckiej. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że odtworzenie starego stanu posiadania w drodze szczegółowego pomierzenia i oszacowania każdego gospodarstwa na skutek całkowitego zniszczenia prawie wszystkich granic dawnych gospodarstw i braku jakichkolwiek dokumentów pomiarowych było niemożliwe. Z tego powodu wykonawca prac scaleniowych ustalał wspólnie z uczestnikami scalenia na podstawie przedkładanych przez nich dokumentów własnościowych obszar gruntów w poszczególnych gospodarstwach. Opracowany projekt scalenia został okazany uczestnikom scalenia. Analiza akt przedmiotowej sprawy w ocenie Kolegium nie daje podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem dotknięta jest wadą nieważności. Dokumentacja, na którą powoduje się skarżąca sporządzona w wyniku zlecenia skarżącej, w myśl której powierzchnia gospodarstwa przed scaleniem wynosiła 5620 m2 nie może być uznana za dowód świadczący o wadliwości postępowania scaleniowego, albowiem tyczy się ona działek, które nie są oznaczone jako działki [...], a nr 1 i 2, a ponadto dotyczy stanu z dnia 6.11.1963 r. Odnosząc się ponadto do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wyjaśniło, że stwierdzając nieważność przedmiotowych decyzji w odniesieniu do innych działek, było związane treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 627/10, który dotyczył innego, konkretnego stanu faktycznego. W ocenie Kolegium również pozostałe argumenty zawarte we wniosku (że przedmiotowe grunty nie były rozdrobnione i winny być traktowane jako place budowlane, a brak było pisemnej zgody małżonków B. na scalenie) nie zasługują na uwzględnienie. Samo bowiem twierdzenie strony, nie poparte żadnymi dowodami nie jest wystarczające do uznania podnoszonej okoliczności za udowodnioną. Akta zgromadzone w sprawie nie potwierdzają zaś przedstawionych przez stronę okoliczności. Przedstawiona kopia analizy planów zagospodarowania przestrzennego z lat 1937- 1983 dotycząca miasta S.a nie ma waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie odzwierciedla stanu faktycznego i prawnego tych terenów. Jest to jedynie opracowanie autora sporządzającego tą analizę. Mając zatem na uwadze dokonane ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwestionowana w trybie nadzoru decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani nie zawiera innych wad, o których mowa w art. 156 §1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyła J. B. wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności obu skarżonych decyzji SKO z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) bądź ewentualnie o uchylenie ich w całości z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca sformułowała wobec decyzji SKO następujące zarzuty: a/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez brak uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa miejscowego – miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w ocenie, czy działki małżonków B. mogły podlegać scaleniu, b/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, c/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 pkt 1-2 ustawy z 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów poprzez przyjęcie, że objęcie scaleniem gruntów, ktore nie były rozdrobniowe albo oddzielone od siebie gruntami innych właścicieli, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżony organ w ogóle nie badał – mimo podniesionego przez stronę zarzutu – że grunty małżonków B. objęte scaleniem nie były rozdrobnione, a więc z urzędu powinny być wykluczone z procedury scaleniowej. Tymczasem scalenie w tym przypadku polegało jedynie na pozostawieniu gruntów rodziców skarżącej dokładnie w tym samym miejscu oraz zmniejszeniu ich areału. To do organu należy zbadanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (art. 77 § 1 kpa), zwłaszcza map geodezyjnych. Jak bowiem bezspornie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, działki należące do małżonków B. miały regularne prostokątne kształty i sąsiadowały ze sobą. Nie spełniały więc definicji gruntów rozdrobnionych, o jakich mowa w art. 1 ustawy o scalaniu z 1923r. Skarżąca wskazała, że w zażaleniach do Ministerstwa Rolnictwa i Leśnictwa z 16 listopada 1970 r. oraz do Prokuratury Generalnej z 24 marca 1971r. M. i S. B. wprost podkreślają, że komasacja polegała w zasadzie jedynie na obcięciu z całości ich ziem znacznej części i przydzieleniu jej innym osobom. Co więcej, z jednolitej działki małżonków B. powstały mniejsze dla innych osób, co wprost przeczy idei scalenia. Objęcie ich gruntów scaleniem było zatem w ocenie autora skargi rażącym naruszeniem prawa, który to pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 12 kwietnia 2011r. w sprawie II OSK 627/10). Ponadto w skardze podniesiono, że grunty małżonków B. nie powinny podlegać scaleniu także dlatego, że był to plac budowlany położony na terenie miasta, co pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt c ustawy z 1923r. Na potwierdzenie swoich twierdzeń strona przedstawiła rozporządzenie rozszerzające granice miasta S.a na jej parcelę w roku 1961, jak również załączniki graficzne do aktów prawa miejscowego – miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z lat 60-tych i 70-tych XX wieku, z których wynika, że teren ten był przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe, co organ zbagatelizował naruszając tym samym art. 77 § 1 i 75 § 1 kpa. Strona nie ma bowiem dostępu do oryginałów planów miejscowych. Ponadto – otrzymując sygnał o istniejących przepisach prawa miejscowego mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – organ winien był wystąpić do odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego o ich dołączenie celem analizy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie scaleniowe, w wyniku którego wydana została decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (t.j. Dz.U.nr 92 z 1927r., poz. 833), a to w zw. z art. 19 ust.1 ustawy z 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 3, poz. 13). Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek J. B. z 20 czerwca 2008r., w którym podnosiła, że podczas scalenia “doszło do kradzieży gruntu pod pretekstem przeklasyfikowania gruntów, wydzielenia dróg dojazdowych i tym samym utworzenia nowych działek, które nadano obcym osobom – wszystko bez ekwiwalentu i podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa." Z akt sprawy wynika, że przed scaleniem do rodziców skarżącej S. i M. B. należały działki oznaczone numerem 1 i 2 położone w S. przy ul. [...] na mocy aktów notarialnych Nr rep. [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 5620 m2 (operat pomiarowy oraz mapa wraz z rejestrem pomiarowym, wpisana do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 6 listopada 1963r. za nr [...] – k. 1-7 akt administracyjnych). Działka Nr [...] o pow. 4001 m2 przylegała od południowego-zachodu do ulicy M., a od zachodu do działki oznaczonej jako droga. Działkę Nr 1 (o pow. 1619 m2) i Nr 2 rozdzielała droga, od wschodu obie przylegały do gruntów Z. C.. Wbrew temu, co w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się przyjmować Kolegium (str. 7 akapit drugi od dołu), materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawy do przyjęcia, że opisane wyżej grunty objęte zostały postępowaniem scaleniowym obszaru scalenia p.n. “M." (zapis na ww. mapie) i w roku 1966 nosiły numery 485 (działka nr 2) i 484 (działka nr 1), przy czym ich powierzchnia została wówczas wymierzona łącznie na 4860 m2, co wynika z porównania mapy sporządzonej w roku 1963, protokołu ustalenia stanu posiadania z 26 marca 1966r. (k.8 – 11 akt administracyjnych) oraz pomocniczego rejestru przejściowego (k. 13-14). W wyniku scalenia, zatwierdzonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S.u z 24 czerwca 1970r., utrzymaną w mocy w zakresie objętym niniejszą sprawą decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 5 października 1970r., małżonkowie B. w zamian za działki nr 484 i 485 otrzymali działkę oznaczoną numerem [...] o pow. 3.940 m2, położoną w miejscu działki nr [...] (pierwotnie Nr 2) przy ulicy M., na co wskazuje porównanie znajdujących się w aktach map przedstawiających stan sprzed i po scaleniu. W uzasadnieniach obu decyzji organ ustala przy tym, że powierzchnia 4860 m2 przyjęta łącznie dla działek [...] i [...] (a więc o 760 m2 mniej niż powierzchnia działek Nr 1 i 2) nie obejmowała dróg i rowów, jednak nie wyjaśnia, o jakie rowy i drogi chodzi. Nie ustala także, jaka była powierzchnia rozdzielającej obie działki drogi i jaki był jej status prawny. Ze szkicu dołączonego do protokołu ustalenia stanu posiadania z 26 marca 1966r. wynika, że droga ta biegła równolegle do ulicy M., jednak nie wiadomo, jaki miała charakter, w jakich okolicznościach została utworzona, a konkretnie czy, a jeśli tak - to kiedy została wydzielona z działek przylegających do ulicy M. (zwłaszcza czy miało to miejsce w trakcie scalenia trwającego od 1947r.) i wreszcie kto był jej właścicielem. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny zgodności przeprowadzonego postępowania scaleniowego w zakresie objętym niniejszą sprawą - z treścią art. 1 ustawy z 1923r. o scalaniu gruntów. Zgodnie z tym przepisem, scaleniu (komasacji) przez przekształcenie w obszary, odpowiadające wymogom prawidłowego gospodarowania, drogą wymiany gruntów między właścicielami, ulegały grunty rozdrobnione i rozmieszczone w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone (pkt 1). Za grunty rozdrobnione i rozmieszczone w szachownicy uważać należy działki jednego właściciela, oddzielone od siebie działkami innych właścicieli, jako też t. zw. "enklawy", t.j. działki gruntów, otoczone cudzemi gruntami jednego innego właściciela (pkt 2). Za grunty nadmiernie zwężone uważać należy z reguły działki, których długość przewyższa szerokość więcej niż 15 razy (pkt 3). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy i ustaleń, które w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia są bezsporne, rodzice skarżącej przed scaleniem posiadali nieruchomość składającą się z dwóch działek, oddzielonych od siebie jedynie drogą o niewyjaśnionym przez organy charakterze i stanie prawnym, co do której nie wiadomo, kiedy została utworzona i z czyich gruntów. W postępowaniu nieważnościowym pierwszą okolicznością wymagającą zbadania była ocena, czy działki należące do małżonków B. podlegały w ogóle scaleniu w rozumieniu art. 1 ustawy z 1932r., a więc czy były to działki rozdrobnione i rozmieszczone w szachownicy bądź nadmiernie zwężone wedle definicji zawartej w pkt 2 i 3 tego przepisu. Charakter drogi rozdzielającej działki rodziców skarżącej ma dla tej oceny istotne znaczenie, gdyż niewątpliwie celem instytucji scalenia była i jest nadal poprawa przestrzennej struktury gruntów rolnych oraz skomasowanie rozdrobnionych i położonych w szachownicy działek w jedną nieruchomość, aby jej rolnicze użytkowanie przynosiło wymierne efekty ekonomiczne. Rozdzielenie działek rolnych drogą, która ma charakter np. gospodarczy i służy dojazdowi do pól może powodować uznanie, że działki te nie spełniają wymogów definicji z art. 1 pkt 2 ustawy z 1923r. Aby jednak taką ocenę przeprowadzić niezbędnym jest poczynienie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Podstawy do zastosowania art. 1 ustawy do gruntów poprzedników prawnych J. B. organ w ogóle nie rozważył ani przy pierwszym, ani też przy drugim rozpoznaniu sprawy, pomimo że zarzut naruszenia tego przepisu został w sposób wyraźny sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy w całości podzielić stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 12 kwietnia 2011r. w sprawie II OSK 627/10, że zastosowanie przepisów ustawy z 1923r. do gruntów, które ewidentnie nie miały cech uzasadniających, zgodnie z przytoczonym wyżej art. 1, objęcie ich scaleniem, uznać należy za rażące naruszenie tego przepisu. Naruszenie to istnieje obiektywnie i nie pozostaje w związku z faktem potwierdzania przez uczestników scalenia stanu posiadania gruntów. Poza tym organ zdaje się nie zauważać tego, że w wyniku postępowania scaleniowego rodzice skarżącej otrzymali nieruchomość położoną w tym samym miejscu, tylko oznaczoną innym numerem geodezyjnym jako działka nr 526 (odpowiadająca faktycznie działce nr [...]), w dodatku o powierzchni mniejszej o 920 m2 w stosunku do powierzchni działek nr [...] i [...] oraz o 1680 m2 mniejszej w stosunku do powierzchni działek nr 1 i 2. W rezultacie scalenia ich grunty uległy zatem rozdrobnieniu i dość znacznemu zmniejszeniu, co organ winien także ocenić pod kątem spełnienia wymogów z art. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z 1923r. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 każdy z uczestników scalenia otrzymuje z obszaru scalenia w zamian za dotychczas posiadane działki, odpowiadającą ich wartości nową działkę gruntu o typie zbliżonym, w miarę możności, do typu poprzednio posiadanego kompleksu działek. Wydaje się zatem, że w przypadku gruntów małżonków B. scalenie polegało faktycznie na pozostawieniu ich gospodarstwa w tym samym co dotychczas miejscu i znacznemu zmniejszeniu jego areału. Po wyjaśnieniu charakteru, stanu prawnego oraz okoliczności, w jakich wydzielono drogę dzielącą obie działki należące do rodziców skarżącej, niezbędna będzie zatem ocena, czy w stanie faktycznym sprawy przepisy art. 1 i 6 ustawy z 1923r. zostały naruszone, a jeśli tak, czy w stopniu rażącym. Ma także rację skarżąca, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się merytorycznie do sformułowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 3c) ustawy, zgodnie z którym wyłączeniu od scalenia ulegają, o ile właściciel nie wyrazi swej zgody na scalenie, grunty położone w obrębie miast i miasteczek (osad), które ze względu na swe położenie uważane być powinny za place budowlane. Skarżąca podnosiła, że co najmniej od 31 grudnia 1961r. teren scalanych działek znajdował się w granicach administracyjnych miasta S., co wynika z § 3 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1961r. w sprawie zmiany granic miast Iłży w powiecie iłżeckim, Kozienic w powiecie kozienickim i S.a w powiecie sandomierskim, województwie kieleckim (Dz.U. nr 50, poz. 272). Argumentowała także, że budowlany charakter działek nr 484 i 485 wynikał z następujących dokumentów: - Planu Porządkowania Zagospodarowania Przestrzennego S. na lata 1956 – 1965, w którym działki te przeznaczono na cele zabudowy mieszkaniowej wiejskiej, - Planu Ogólnego Perspektywicznego S. na lata 1961 – 1980, zatwierdzonego przez Wojewódzką Radę Narodową w K. uchwałą nr [...] z 21 maja 1964r., w którym działki rodziny B. przeznaczono na cele zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz - Planu Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania S.a na lata 1971-1990 zatwierdzonego uchwałą nr 2/566/71 z 27 stycznia 1071r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., w których działki te zakwalifikowane były jako zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca dołączyła analizę planów zagospodarowania przestrzennego z lat 1937 – 1983 dla zespołu miast T., S. i S. W., opracowaną w Instytucie Urbanistyki i Planowania Przestrzennego Politechniki Warszawskiej, z której wynika usytuowanie działek rodziców skarżącej na terenach zabudowy mieszkaniowej. Mimo tak opisanego zarzutu organ nie uznał za konieczne odnieść się do niego merytorycznie ani przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń podnoszonych przez J. B. i sformułowanej na ich podstawie tezy o braku podstaw do zastosowania procedury scaleniowej z uwagi na treść art. 3c) ustawy z 1923r. Twierdzenia te SKO uznało za niepoparte żadnymi dowodami, a przedstawioną kopię analizy, nie mającą waloru dokumentu urzędowego – jako nie odzwierciedlającą stanu faktycznego i prawnego tych terenów. Tymczasem zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto stosownie do treści art. 7 kpa, postępowanie administracyjne prowadzone jest wedle zasady prawdy obiektywnej i inicjatywa dowodowa należy – oprócz stron postępowania – także do organu, który stoi na straży praworządności i z urzędu bądź na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i interes obywateli. Skoro zatem strona zgłosiła zarzut rażącego naruszenia art. 3c) ustawy z 1923r. poprzez włączenie do scalenia gruntów, które – jej zdaniem – nie powinny być w ogóle takim postępowaniem objęte, to rzeczą organu było dokładne wyjaśnienie tej okoliczności, poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie, a następnie przeprowadzenie oceny prawnej z punktu widzenia istoty sprawy, którą jest w tym przypadku zaistnienie bądź wykluczenie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którym skarżąca oparła swój wniosek. Wymogom tym organ nie sprostał, zarówno w przypadku omawianego już wcześniej zarzutu rażącego naruszenia art. 1 w zw. z art. 6, jak i art. 3c) ustawy scaleniowej z 1923r. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że ustalenie stanu faktycznego Kolegium sprowadziło w głównej mierze do powtórzenia pisemnych motywów decyzji [...] Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 5 października 1970r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów obszaru p.n. "M." pow. sandomierskiego. Ponadto, jako główny argument przemawiający za odmową stwierdzenia nieważności powołuje organ parokrotnie - także w końcowej części zaskarżonej decyzji odnoszącej się do zarzutów podnoszonych przez J. B. – fakt, że ustalony w toku scalenia stan posiadania i szacunek gruntów został przyjęty przez uczestników scalenia, w tym przez S. i M. B.. Jak już podniesiono wyżej, naruszenia prawa w zakresie art. 1, 6 czy też 3 ustawy o scaleniu gruntów z roku 1923 poprzez objęcie scaleniem terenów, które wedle ustawy nie podlegały takiej procedurze, o ile oczywiście sytuacja taka miała w sprawie miejsce – czego organ w ogóle nie ustalił i nie ocenił – jest rażącym naruszeniem prawa o charakterze obiektywnym i zgoda uczestników scalenia pozostaje bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygając wniosek J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało nie ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych. Ponieważ naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obie decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na względzie wszystkie poczynione wyżej uwagi oraz po dokonaniu istotnych ustaleń faktycznych oceni, czy objęcie działek rodziców skarżącej postępowaniem scaleniowym zakończonym wydaniem kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji, miało podstawy prawne w ustawie z 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów. W szczególności organ rozważy, czy zostały naruszone art. 1, 3c) oraz 6 pkt 1 tej ustawy, a jeśli tak – czy w stopniu rażącym, a następnie wyda odpowiadającą prawu decyzję.