II OSK 627/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1538/09 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. M. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. IV SA/Wa 1538/09 oddalił skargę K. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2009 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] października 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy zaskarżonej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu z dnia [...] czerwca 1970 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "Mokoszyn" - obejmujących grunty wsi: Mokoszyn, Chwałki, Sucharzów, G. Mniejszy i części gruntów 13 sąsiednich wsi, w tym część gruntów miasta Sandomierza, w odniesieniu do gruntów należących w toku scalenia do Z. i C. K.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, iż z decyzji Wojewódzkiej Komisji z dnia [...] października 1970 r., wynika, że w latach 1941-1944 okupacyjne władze niemieckie wysiedliły rolników ze wsi Mokoszyn, Chwałki, Sucharzów i częściowo z innych 13 sąsiednich wsi, a z ich gospodarstw utworzyły nowe, duże gospodarstwa dla osadników narodowości niemieckiej. W 1945 r. właściciele tych gruntów, samorzutnie przywrócili stan posiadania sprzed 1941 r. Dokonany przez nich podział tych gruntów w większości wypadków nie odpowiadał stanowi faktycznemu z 1941 r. W tym stanie rzeczy Powiatowy Urząd Ziemski w Sandomierzu orzeczeniem z [...] listopada1945 r. wdrożył postępowanie scaleniowe na tych obszarach. Ustalony obszar scalenia tym orzeczeniem został następnie rozszerzony orzeczeniami tego Urzędu z dnia [...] lipca 1946 r., z [...] kwietnia 1947 r. i z [...] lipca 1947 r. Na podstawie tych orzeczeń łącznie objęto postępowaniem scaleniowym powierzchnię wynoszącą 1947,15 ha gruntów, należących wówczas do 2097 uczestników scalenia. Odtworzenie starego stanu posiadania w drodze szczegółowego pomierzenia i oszacowania każdego gospodarstwa na skutek zniszczenia prawie wszystkich granic dawnych gospodarstw i braku jakichkolwiek dokumentów pomiarowych było niemożliwe. Z tego powodu wykonawca prac scaleniowych ustalił wspólnie z uczestnikami scalenia na podstawie przedkładanych przez nich dokumentów własnościowych obszar gruntów w poszczególnych gospodarstwach. Na podstawie ustalonej wartości w poszczególnych kompleksach i obrębach obszaru scalenia wyliczono średnią wartość 1 ha oraz wartość poszczególnych gospodarstw. Takie ustalenia starego stanu posiadania w odniesieniu do niektórych gospodarstw mogły odbiegać od faktycznej wartości. Ustalony w ten sposób szacunek został przyjęty przez uczestników. Tak ustalony stary stan posiadania i szacunek gruntów dla poszczególnych gospodarstw został zatwierdzony ostatecznym orzeczeniem Starosty Powiatowego w Sandomierzu z dnia [...] listopada 1947 r. Opracowany projekt scalenia został okazany uczestnikom scalenia w 1949 r., a następnie zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego w Sandomierzu z dnia [...] września 1949 r. Od decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wpłynęło 68 odwołań do Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w Kielcach. Komisja tych odwołań nie rozpatrzyła, ponieważ Zarządzeniem Ministra Rolnictwa scalenia zostały wstrzymane. Ponownie do prac scaleniowych przystąpiono dopiero w 1965 r. Prace miały ograniczyć się jedynie do wydzielenia każdemu uczestnikowi scalenia odpowiedniego ekwiwalentu za posiadane gospodarstwa przed scaleniem. Ograniczenia te spowodowały konieczność wydzielenia brakujących ekwiwalentów niejednokrotnie w oddzielnych małych działkach rolnych położonych nawet w sąsiednich wsiach, wydzielonych z istniejących gospodarstw, posiadających większy obszar niż wynikało to z rozrachunku. Projektowanie utrudniały powstałe w między czasie zmiany we władaniu gruntami, jak również trwałe zainwestowanie terenu. Opracowany projekt scalenia okazano uczestnikom w poszczególnych wsiach w 1968 r. i 1969 r. oraz częściowo w 1970 r. Projekt scalenia gruntów obszaru "Mokoszyn" został zatwierdzony decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu z [...] czerwca 1970 r. Decyzją z dnia [...] października 1970 r., Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach wprowadziła odpowiednie zmiany w projekcie scalenia, natomiast w pozostałej części utrzymała w mocy decyzję z [...] czerwca 1970 r. Postępowaniem scaleniowym objęto m. in. grunty, stanowiące działkę nr [...], o powierzchni 1,2000 ha i wartości 1620,00 jednostek szacunkowych, położone na terenie miasta Sandomierz, należące do Z. K.. Stan taki zainteresowana potwierdziła własnoręcznym podpisem w rejestrze szczegółowym pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem. Z kolei jej mąż C. K. przed scaleniem posiadał na terenie wsi G., grunty stanowiące działkę nr [...], o powierzchni 0,3750 ha i wartości 843,75 j. sz., co poświadczył własnoręcznym podpisem złożonym w rejestrze szczegółowym pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem. Stan taki został zatwierdzony orzeczeniem Starosty Powiatowego w Sandomierzu z dnia [...] listopada 1947 r. Ponadto, pod protokołem ustalenia stanu posiadania w dniu 15 grudnia 1966 r. własnoręcznym podpisem C. K. reprezentując swoją żonę - Z. K. potwierdził, że posiada ona grunt zapisany w rejestrze starego stanu posiadania zatwierdzonym prawomocnym orzeczeniem z [...] listopada 1947 r. Z kolei, pod protokołem ustalenia stanu posiadania w grudniu 1967 r. C. K. własnoręcznym podpisem potwierdził, że posiada grunt zapisany w rejestrze starego stanu posiadania zatwierdzonym w/w prawomocnym orzeczeniem Starosty Powiatowego w Sandomierzu. W wyniku scalenia na rzecz Z. K. wydzielono grunty, stanowiące działkę nr [...], o pow. 0,4018 ha i wartości 890,19 j.sz. i działkę nr [...], o pow. 0,5739 ha i wartości 774,77 j. sz., co łącznie stanowi powierzchnię 0,9757 ha i wartość 1664,96 j. szacunkowych. Natomiast, na rzecz C. K. wydzielono działkę nr [...], o pow. 0,6241 ha i wartości 842,53 j. szacunkowych. W związku z powyższym, różnica wartości gruntów przed i po scaleniu, w odniesieniu do gruntów Z. K., wyniosła +46,96 j. sz., co stanowi +2.78% wartości gruntów poddanych scaleniu. W odniesieniu do gruntów C. K. różnica wartości gruntów przed i po scaleniu wyniosła -1,22 j. sz., co stanowi -0,14 % wartości gruntów poddanych scaleniu. A zatem, zarówno Z. K. otrzymała pełny należny ekwiwalent częściowo zlokalizowany na gruntach własnych, jak i C. K. otrzymał pełny należny ekwiwalent, częściowo w działce, która przed scaleniem stanowiła własność jego żony. Powołując się na treść art. 6 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów, Minister wskazał, że taki sposób wydzielenia Z. K. i C. K., z obszaru scalenia, w zamian za dotychczas posiadane grunty, odpowiadających im co do wartości innych gruntów, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. W dokumentach scaleniowych brak jest jakichkolwiek zastrzeżeń wnoszonych przez zainteresowane strony. Dodatkowo, zainteresowani w przedmiotowej sprawie nie składali odwołań od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu z dnia [...] czerwca 1970 r., a zatem należy sądzić, że uczestnicy projekt scalenia ich gruntów przyjęli bez zastrzeżeń. Po zakończeniu scalenia gruntów, w wyniku odnowienia ewidencji gruntów działki nr [...],[...] i [...] otrzymały odpowiednio nr [...],[...] i [...]. Następnie, w trakcie prowadzonych prac uwłaszczeniowych na wyżej wymienione grunty zostały wydane akty własności ziemi. Powiatowa Komisja ds. Uwłaszczeń Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu aktem własności ziemi z dnia [...] października 1973 r., stwierdziła, że Z. i C. małż. K. z mocy prawa stali się właścicielami działek nr [...] i nr [...], o łącznej pow. 2,1958 ha, położonych w Sandomierzu. Następnie, Naczelnik Miasta Sandomierz wydał akt własności ziemi z dnia [...] października 1976 r., na rzecz Z. i C. małż. K., obejmujący działki nr [...],[...] i [...]. W związku z odwołaniem Z. K. od aktu własności ziemi Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami - Urzędu Wojewódzkiego w Tarnobrzegu decyzją z [...] stycznia 1986 r. stwierdził jego nieważność, gdyż działka przedscaleniowa nr [...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]) posiada uregulowany stan prawny aktem notarialnym z dnia 1933 r., a z kolei na działki nr [...] i nr [...] wydano już w dniu [...] października 1973 r. akt własności ziemi. Istotny w przedmiotowej sprawie jest, zdaniem organu, fakt, że skarżąca w swych pismach kwestionuje przede wszystkim regulację stanu prawnego spornych gruntów, który to w rzeczywistości został uregulowany aktem notarialnym albo w drodze uwłaszczenia. W postępowaniu scaleniowym ukształtowany został jedynie nowy układ przestrzenny gruntów, który ostatecznie został zatwierdzony decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] października 1970 r. Ponadto, Z. K., a następnie jej córka zaczęły kwestionować przedmiotowe scalenie gruntów w momencie pojawienia się konfliktu rodzinnego na tle spraw majątkowych. Kwestia dotycząca nie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] stycznia 1987 r., podnoszona przez skarżącą, nie stanowi przedmiotu sprawy. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Przepisy ww. ustawy stanowią również, że działania starosty w zakresie geodezji i kartografii kontroluje wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z dokumentów przesłanych przez Świętokrzyski Urząd Wojewódzki w Kielcach wynika, że Z. K. brała udział w postępowaniu scaleniowym zakończonym decyzją zaskarżoną przez K. M. - jej córkę. W rejestrze szczegółowym pomiarowo-szacunkowym przed scaleniem, pod treścią "K. Z. stary stan przyjmuje" widnieje jej własnoręczny podpis. Oznacza to tym samym, że grunty, stanowiące działkę nr [...], o pow. 1,2000 ha znajdowały się w posiadaniu Z. K., a nie jej córki - K. M. oraz, że osobiście zapoznała się z dokumentacją sporządzoną na okoliczność wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że Z. K. brała udział w postępowaniu scaleniowym. W zaistniałej sytuacji, uwagi zgłoszone obecnie przez K. M. nie mogą podważać podjętych wówczas rozstrzygnięć scaleniowych, gdyż naruszyłoby to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. M. – następczyni prawna Z. i C. K. i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. jako wydanych bez podstawy prawnej. Podniosła, iż ustalono stan faktyczny nie odpowiadający rzeczywistemu a dokonane ustalenia są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, a więc i ocena nie odpowiada prawu, co miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przekonaniu skarżącej dotychczasowe postępowanie było wadliwe albowiem prowadzące je organy świadomie dopuszczały się fałszowania dokumentów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest jej ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Decyzja z dnia [...] października 1970 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu z dnia [...] czerwca 1970 r. – weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym – wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 92 poz. 718). W myśl art. 6 powołanej ustawy każdy z uczestników scalenia otrzymuje z obszaru scalenia w zamian za dotychczas posiadane działki odpowiadającą ich wartości nową działkę gruntu o typie zbliżonym, w miarę możności, do typu poprzednio posiadanego kompleksu działek. Jak wynika z akt sprawy rodzice skarżącej w wyniku scalenia otrzymali: w zamian za działkę nr [...] Z. K. otrzymała działki [...] i [...] (obecnie o numerach [...] i [...]), natomiast C. K. w zamian za działkę [...] otrzymał działkę nr [...] (obecnie [...]). Prawdą jest, iż sytuacja w sprawie jest skomplikowana, a to z uwagi na fakt, iż numeracja działek i ich wyodrębnienie w stosunku do stanu przez scaleniem do stanu po scaleniu, a następnie odnowieniu ewidencji gruntów, uległy licznym zmianom. Jednak stan faktyczny i prawny przedstawiony przez organ znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z. i C. K. potwierdzili w/w stan posiadania gruntów przed scaleniem, a w trakcie scalenia nie kwestionowali wydanych decyzji. Wola osoby dokonującej czynności prawnej (w rozpoznawanej sprawie potwierdzenie stanu posiadania gruntów) może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Własnoręczne podpisanie protokołów z 1966 i 1967 r. bez wątpienia świadczy o tym, iż Z. i C. K. potwierdzili określony w tych protokołach stan posiadania gruntów. Fakt, iż nie odwoływali się oni od decyzji scaleniowych, także może przemawiać za uznaniem, iż w istocie nie kwestionowali ustaleń zawartych w tych decyzjach. W ocenie Sądu I instancji, Z. K. w wyniku scalenia otrzymała grunty zamienne stanowiące w jednostkach szacunkowych pełny, należny ekwiwalent gruntowy za swój grunt przedscaleniowy. To samo dotyczy C. K.. Prawdą jest, iż grunty Z. K. poddane zostały przemieszczeniu z gruntami jej męża w ramach wspólnego gospodarstwa rolnego, jednakże nie zmienia to faktu, iż układ tych gruntów nie uległ pogorszeniu. W tej sytuacji Sąd uznał, iż z akt sprawy bezspornie wynika, iż w dniu wydawania decyzji przez Wojewódzką Komisję Ziemską przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] października 1970 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu z dnia [...] czerwca 1970 r., zostały spełnione przesłanki uprawniające organy do ich wydania. W tej sytuacji Minister prowadząc postępowanie nieważnościowe słusznie uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy. Przedmiotem oceny Sądu nie mogły być sprawy związane z aktami własności ziemi wydanymi w stosunku do spornych gruntów, postępowania wieczystoksięgowe ani też postępowania dotyczące wydania zaświadczeń o żądanej przez skarżącą treści. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. M., zarzucając mu: 1. naruszenia prawa materialnego a mianowicie: – art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów (Dz. U .R.P. nr 92 z dnia 21 października 1927 r. poz.883) bowiem każdy z uczestników scalania otrzymywał z obszaru scalania w zamian za dotychczas posiadane działki odpowiadające ich wartości, nowe działki gruntu o typie zbliżonym w miarę możności do typu poprzedniego posiadanego kompleksu działek, jednakże Z. Kwiatowska w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego winna była otrzymać tą samą działkę bowiem istniała ona fizycznie w swoich poprzednich granicach a z uwagi na art. 4 pkt. 2 cyt. ustawy nie podlegała pod działanie ustawy o scalaniu zgodnie z art. 1, posiadała powierzchnię 1,2 ha (była jedną działką ewidencyjną, z dojazdem do drogi, graniczyła z serwitutami jej przysługującymi i w stosunku do sąsiednich nieruchomości była od 2, 5 do 4,5 razy większa a więc nie była rozdrobniona), – art. 12 i art. 30 cytowanej wyżej ustawy o scaleniu, poprzez naruszenie procedury scaleniowej, bowiem w tym postępowaniu Z. K. miała tytuł własności do całej nieruchomości: działki nr [...] oraz ½ udziału w działce [...] jako majątek odrębny, nabyty na nazwisko panieńskie Z. S. oraz udziały w działkach [...] i [...] nabyte umową notarialną kupna sprzedaży oraz ze spadku, była też cały czas w posiadaniu tych nieruchomości, – zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scaleniu gruntów a zgodnie z art. 19 pkt. 1 ustawy o scalaniu gruntów i wymianie z 24 stycznia 1968 do zaczętego postępowania scaleniowego winny być stosowane przepisy nowej ustawy bowiem z art. 20 i 21 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968 r. wynika jednoznacznie zakaz rozdrabniania i podziału (art. 1 ustawy), – naruszenie art. 12 pkt 5 i art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. 3 poz. 1) przez nie doręczenie decyzji wymiany gruntów stronom na piśmie, – naruszenie art.14 cyt. wyżej ustawy przez nie zbadanie projektu scalenia i wymiany gruntów oraz z urzędu nie skorygowano decyzji, która naruszała istotne przepisy prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt.2 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieuwzględnienie w dotychczasowym całym postępowaniu administracyjnym unieważnionego poscaleniowego aktu własności ziemi z [...] października 1976r. [...] i aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973r. [...] które ukształtowały stan prawny nieruchomości po scaleniu, bowiem unieważnienie zniosło ukształtowany stan prawny w scaleniu, który wrócił do stanu pierwotnego czyli do rąk Z. K., formalnej właścicielki i winno wrócić do stanu pierwotnego własności czyli do rąk Z. K. bowiem Sąd w niniejszym postępowaniu ma prawo badać błędy popełnione w postępowaniu sądowym jak i niepoprawne działania organów administracji publicznej (Uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09). Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o merytoryczne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie, że sprawa niniejsza była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną zgodnie z art. 156 § 1 ust. 3, tj. decyzją o stwierdzeniu nieważności aktu własności ziemi z dnia 18 października 1986 r. bowiem nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 31 lipca 1923 r. o scalaniu gruntów, Z. K. winna w tym postępowaniu otrzymać działkę o nr [...] bowiem mimo, że była objęta scalaniem zachowano jej granicę, powierzchnię i była cały czas własnością Z. K.. Nieprawidłowością i naruszeniem zasad tej ustawy było podzielenie tej działki na części: działkę [...],[...]. Wbrew ustawie dokonano rozdrobnienia gruntu. Dawna działka [...] po scaleniu podzielona na [...] i [...] w dalszym ciągu łącznie odpowiadała temu samemu obszarowi, granicom jakie zakupiła Z. K. (wtedy S. w 1933r.). Nie było żadnego obiektywnego powodu do dokonania tego podziału. Ziemia ta była cały czas w tych "samych rękach", nie zaburzono granic, powierzchni ani posiadania jak to ustalił Sąd I Instancji. Powyższe stanowisko potwierdza także pismo Dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemi i Melioracji dr inż. J. G. z dnia [...] listopada 1988 r. a znajdujące się w aktach sprawy, stwierdzające, że "Stwierdzone nieprawidłowości sprowadzają się głównie do sprzecznego z celami scalenia faktycznego rozdrobnienia gruntów Ob. Z. K., które nie wymagały w zasadzie żadnych przekształceń. Częściowe przemieszczenie ich na poprzednie grunty męża oraz zmiana tytułu prawnego tych gruntów spowodowały ostry konflikt rodzinny. W wyniku scalenia naruszone zostały zatem zasady współżycia społecznego". W tym zakresie ustalenia Sądu dowolne i nie oparte na istniejącym stanie faktycznym. Równie błędnie ustalono, że C. K. był jedynym właścicielem działki o dawnym nr [...] (obecnie [...]). Właścicielami byli spadkobiercy W. P. i w 1/2 udziału Z. K. po M. P. Dopiero po nabyciu udziałów od spadkobierców W. P. w roku 1945 r. C. K. stał się współwłaścicielem w [...] części. Zatem błędnie w postępowaniu scaleniowym przyjęto, że był właścicielem całej działki nr [...] oraz, że sam ją posiadał. W postępowaniu tym naruszono art. 10 ustawy o scalaniu gruntów z 1923 r. co następnie przełożyło się na: 1/ w rejestrze przedscaleniowym grunty które były w posiadaniu małż. K. były uwidocznione w 2 pozycjach - numer scaleniowy i numer gospodarstwa mimo, że leżały w tym samym obszarze ale błędnie je umieszczono w dwóch odrębnych jednostkach administracyjnych - G. i Sandomierz. W jednostce Sandomierz nie przedłożono projektu scalenia do wglądu, nie obejmuje jej decyzja scaleniowa z [...] czerwca 1970 r. (w aktach sprawy niniejszej), a projekt scaleniowy G. był do wglądu przez zaledwie 3 dni w 1968r. Protokoły ustalenia stanu posiadania nie były podpisane w ogóle przez Z. K., a protokół z 15 grudnia 1966 r. był podpisany przez jej męża C. K. ale bez żadnego pełnomocnictwa ze strony jego żony Z. K.. Błędy w tym zakresie postępowania scaleniowego miały istotny wpływ na dalsze postępowanie w tej sprawie. W toku wdrożonego postępowania scaleniowego dokonano ustaleń stanu gruntów nie w oparciu o stan rzeczywisty i prawny. Z. K. nie podpisała jako właścicielka gruntów objętych scalaniem "Protokołów ustalenia stanu posiadania". Nadto z istotnym naruszeniem prawa ustalono, według jakich przepisów winno być prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie scaleniowe. Decyzja scaleniowa nr [...] była wydana w oparciu o przepisy ustawy o scalaniu gruntów z 1923r. w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968r. Dotychczasowe stanowiska Ministra Rolnictwa oraz rozpatrujące sprawę Wojewódzkie Sądy Administracyjne jednoznacznie stwierdzały, że postępowanie scaleniowe winno się toczyć na podstawie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968r. a w obecnym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że postępowanie scaleniowe winno być oparte o przepisy ustawy o scalaniu gruntów z 1923r. Należy podnieść, że postępowanie scaleniowe zostało co prawda wszczęte w 1947 r. ale zostało ukończone w 1970 r. czyli pod rządami nowej ustawy, która nakazywała wszczęte postępowania zakończyć według przepisów nowej ustawy z 1968r. W toku całego postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej doszło do bardzo licznych naruszeń prawa przez organy administracji, których nie zauważył Sąd I instancji. W szczególności wydano akty własności ziemi, które dotknięte były nieważnością, wydano też drugą decyzję administracyjną w tej samej sprawie w 1972r. przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sandomierzu, którą uchylono decyzję Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z [...] października 1970r. i poprzedzającą ją decyzję scaleniową z [...] czerwca 1970r. Decyzją z 1972r. wprowadzono zmiany merytoryczne decyzji scaleniowej z 1970r. Wprowadzano takie zmiany sukcesywnie. Powyższe merytoryczne zmiany ostatecznych decyzji winny dokonać się w innym trybie (art. 16 § 1 kpa), nie można było tego czynić w trybie art. 113 § 1 kpa, jak to faktycznie uczyniono w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Roman K. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że K. M. świadomie i bez wiedzy matki pisała różne pisma, po to by zmienić stan prawny majątku rozdysponowanego przez rodziców Z. i C. K.. Jej celem było podstępne wyłudzenie majątku po rodzicach. Ponadto jej działania w ocenie R. K. wynika z jej stanu chorobowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż część przytoczonych w niej podstaw należało uznać za usprawiedliwione. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3 poz. 13 z późn. zmianami). Przepis ten stanowi, że postępowanie scaleniowe oraz wymienne prowadzone w chwili wejścia w życie ustawy na podstawie dotychczasowych przepisów, podlega zakończeniu zgodnie z tymi przepisami. Skoro zatem postępowanie scaleniowe którym objęte były nieruchomości Z. i C. K. zostało wszczęte i prowadzone było w oparciu o przepisy wcześniejszej ustawy z dnia 31 lipca 1923r. o scaleniu gruntów (Dz. U. z 1927r. Nr 92 poz. 833 ze zmianami) to przepisy tej właśnie ustawy są przepisami dotychczasowymi, na podstawie których postępowanie powinno być zakończone. To przepisy tej właśnie ustawy powinny być kryterium oceny, czy decyzja scaleniowa, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca rażąco naruszała prawo. W tym więc zakresie, akceptując oparcie decyzji scaleniowej na przepisach ustawy z 1923r., wyrok sądu I instancji nie naruszał prawa. Tym samym pozbawione podstaw były wszystkie powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia szeregu przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1968r., skoro przepisów tych (za wyjątkiem przytoczonego wyżej art. 19 ust. 1 mającego charakter przepisu przejściowego, odsyłającego do dotychczasowych przepisów) słusznie nie stosował ani organ administracji, ani sąd I instancji, dokonując oceny czy decyzja scaleniowa z 1970r. rażąco naruszała prawo. Oczywiście bezpodstawny jest także zarzut sprowadzający się do tego, że kwestię nieważności decyzji scaleniowej rozstrzygnięto już w decyzji z dnia 18 października 1986r., stwierdzającej nieważność aktu uwłaszczeniowego. Przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi była ocena, czy akt ten wydany został z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250), czy też rażąco te przepisy naruszał. Nie ma to oczywiście nic wspólnego z oceną, czy decyzja scaleniowa z 1970r. rażąco narusza przepisy ustawy z 1923r. o scaleniu gruntów. Odnosząc się zaś zarzutów skargi kasacyjnej w tej części w której dotyczą one przepisów prawa materialnego ustawy z 1923r. o scaleniu gruntów należy stwierdzić, że art. 1 tej ustawy stanowił, że scaleniu podlegają grunty rozdrobnione i rozmieszczone w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone. Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 3 za grunty rozdrobnione i rozmieszczone w szachownicy uważać należy działki jednego właściciela, oddzielone od siebie działkami innych właścicieli oraz "enklawy", t.j. działki gruntów, otoczone cudzymi gruntami jednego innego właściciela, zaś za grunty nadmiernie zwężone uważać należy z reguły działki, których długość przewyższa szerokość więcej niż 15 razy. W stanie faktycznym sprawy, który w istocie nie jest przez strony kwestionowany w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia poprzedniczka prawna skarżącej, jej matka Z. K. była przed wydaniem decyzji scaleniowej wyłączną właścicielką (poza wspólnością majątkową małżeńską) działki gruntu o powierzchni 1,2 ha - oznaczonej nr [...] – o kształcie zwartym, nie nadmiernie zwężonym, nie stanowiącej enklawy w rozumieniu powoływanej wyżej ustawy. W wyniku postępowania scaleniowego działkę tę podzielono, zaś Z. K. utraciła jej większą część – na rzecz męża - C. K., któremu przyznano działkę o powierzchni 0,6241 ha (ok. 52% powierzchni działki nr [...]). Zatem rezultatem postępowania scaleniowego było rozdrobnienie gruntów należących do Z. K., pozostające w jaskrawej sprzeczności z zasadniczym celem instytucji scalenia, jaką była i jest poprawa przestrzennej struktury gruntów rolnych. Należy uznać zatem za uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ustawy o scalaniu gruntów z 1923r. Zastosowanie przepisów tej ustawy do gruntów, które ewidentnie nie miały cech uzasadniających, zgodnie z art. 1 ustawy, objęcie ich scaleniem, uznać należy bowiem za rażące naruszenie tego przepisu. Sąd I instancji z naruszeniem prawa zaakceptował decyzję Ministra, która nie odnosiła się w istocie w ogóle do zasadniczej kwestii - czy przepisy prawa materialnego powołane jako podstawa decyzji scaleniowej mogły znaleźć zastosowanie w stosunku do nieruchomości, której właścicielką była Z. K.. Sąd I instancji powielił w znacznej części argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 maja 1999r. sygn. akt IISA 691/99, opierającą się na twierdzeniu, że wprawdzie grunty Z. K. w trakcie scalenia uległy rozdrobnieniu, lecz układ gruntów traktowanych jako całość gospodarcza (wspólnie prowadzone gospodarstwo rolne) nie uległ pogorszeniu, a zatem nie zachodzą przesłanki z art. 156§1 k.p.a. Poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela, uznając, że objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów, które tym postępowaniem, zgodnie z prawem niewątpliwie nie powinny być objęte, stanowi rażące naruszenie przepisów określających przedmiotowy zakres regulacji właściwej ustawy scaleniowej. Naruszenie to istnieje obiektywnie i nie pozostaje w związku z faktem potwierdzania przez uczestników scalenia stanu posiadania gruntów. Ekwiwalentność wartości nieruchomości przyznanej w zamian za utraconą część działki nr [...] nie ma w tym kontekście także znaczenia dla oceny, czy decyzja scaleniowa w omawianym zakresie rażąco narusza prawo. Kwestia ta może mieć jedynie wpływ na ewentualne zgłaszane roszczenia odszkodowawcze. Zwrócić należy uwagę na to, że wyrok z dnia 18 maja 1999r., jak potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 1346/06, dotyczył jedynie decyzji Ministra Rolnictwa z dnia 25 lutego 1999r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie scalenia, a zatem poglądy zawarte w jego uzasadnieniu nie mają mocy wiążącej w sprawie dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Wobec uznania, że działka nr [...] należąca do Z. K. nie powinna być objęta postępowaniem scaleniowym, co prowadzi do uwzględnienia najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej - naruszenia art. 1 ustawy scaleniowej z 1923r., zbytecznym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej – odnoszących się do naruszenia szczególnych unormowań powołanej ustawy. Mając na względzie powyższe okoliczności, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mogącego mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.