II SA/Ke 384/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg: M. L., D. R. i B. S. na obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r., Dz. Urz. Woj. Święt. poz. 1359 w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa Rady Powiatu w Końskich postanawia: I. odrzucić skargi; II. zwrócić M. L., D. R. i B. S. kwoty po 300 (trzysta) złotych uiszczone tytułem wpisu od skargi. W dniu 25 kwietnia 2019 r. A. L., D. R. i B. S. wnieśli do tut. Sądu, na podstawie art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ("usp") w zw. z art. 50 § 2, art. 3 § 2 pkt 7, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 Ppsa, skargi na wydane w trybie nadzoru obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa z dniem 26 stycznia 2019 r. Rady Powiatu w Końskich, na skutek niedokonania wyboru zarządu w terminie. Powyższemu obwieszczeniu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 27 ust. 1 usp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu, że o prawidłowym dokonaniu wyboru zarządu powiatu, w tym wyborze odpowiedniej liczby członków, która musi zostać wybrana by wypełnić przesłanki z art. 27 usp, a co za tym idzie zrealizować obowiązek wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów, rozstrzygają postanowienia statutu powiatu, nie zaś ustawa o samorządzie powiatowym, która wyraźnie wskazuje, że wybór zarządu powiatu uznaje się za spełniony w przypadku powołania członków zarządu w liczbie minimalnie 3, maksymalnie 5 osób; 2. art. 27 ust. 1 usp w zw. z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że aktem prawnym determinującym prawidłowość zasady wyboru zarządu powiatu, zaś w sytuacji wątpliwości, także aktem rozstrzygającym o wypełnieniu obowiązków wynikających z art. 27 usp, jest statut powiatu, podczas gdy zgodnie z art. 169 ust. 3 Konstytucji RP aktem prawnym określającym zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego jest ustawa o samorządzie powiatowym, zgodnie z którą liczba członków zarządu niezbędna do uznania, że obowiązek rady powiatu został prawidłowo zrealizowany, nie może być mniejsza niż 3 i większa niż 5 osób; 3. art. 29 ust. 1 i 2 usp w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalną w zakresie działania organów administracji publicznej rozszerzającą interpretację norm prawnych, w sytuacji gdy rada powiatu powołała w terminie i z zachowaniem wymogów m.in. z art. 2 usp zarząd powiatu, czym organ dopuścił się przekroczenia i nadużycia uprawnień nadzorczych, w tym naruszył wyrażoną w art. Konstytucji RP zasadę legalizmu; 4. art. 27 i art. 29 w zw. z art. 76 ust. 2 usp oraz w zw. z art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pomimo że z treści art. 76 ust. 2 usp wynika wyraźnie, że ingerencja organów nadzoru może mieć miejsce wyłącznie w konkretnie zindywidualizowanych w przepisach ustawy sytuacjach, podczas gdy w niniejszej sprawie nie została wypełniona którakolwiek z przesłanek uprawniających organ nadzoru do podejmowania działań prawnych; 5. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 i art. 79 ust. 1 usp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, pomimo braku rozstrzygnięcia przez Wojewodę o stwierdzeniu nieważności uchwał o wyborze zarządu podjętych na sesji Rady powiatu w dniu 23 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od doręczenia uchwał Wojewodzie; 6. art. 2 ust. 3 usp w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że samodzielność powiatu do samostanowienia, w tym dom wyboru zarządu, podlega ograniczeniom pozaustawowym, co skutkowało mylnym uznaniem, że zgodność liczby członków zarządu z ustawą, a jednocześnie niezgodność tej liczby ze statutem powoduje brak dokonania wyboru zarządu skutkujący rozwiązaniem rady powiatu z mocy prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego obwieszczenia, o wstrzymanie jego wykonania i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 23 listopada 2018 r. Rada Powiatu w Końskich podjęła m.in. uchwały o wyborze Starosty Koneckiego w osobie A. L. (nr [...]), wyborze Wicestarosty Koneckiego w osobie B. S. (nr [...]) i wyborze Członka Zarządu Powiatu w osobie D. R. (nr [...]). Skład Zarządu Powiatu określał wówczas § 42 ust. 2 Statutu Powiatu Koneckiego przyjętego uchwałą Rady Powiatu z dnia 28 listopada 2007 r., nr XI/65/2007, zgodnie z którym w skład zarządu wchodzili Starosta, Wicestarosta i pozostali członkowie w liczbie dwóch. W dniu 26 lutego 2019 r. Rada Powiatu dokonała zmiany § 42 ust. 2 Statutu uchwalając, że w skład Zarządu wchodzi Starosta, Wicestarosta i jeden Członek Zarządu. Skarżący wskazali, że w świetle art. 27 ust. 1 usp zarząd powiatu musi liczyć od 3 do 5 osób; liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Ustawodawca nie określił kiedy ma być dokonana określona regulacja ustawowa, a przede wszystkim nie określił kwestii uprzedniego czy następczego uregulowania w statucie liczby członków zarządu powiatu. Odmienność regulacji statutowej nie wpływa więc na skuteczny, zgodny z ustawą wybór zarządu powiatu. Jeżeli skład wybranego skutecznie zarządu byłby odmienny od liczby wskazanej w statucie, to rada powiatu jest zobowiązana do następczej zmiany statutu na jednej z najbliższych sesji. Zdaniem skarżących liczba członków zarządu musi jedynie mieścić się w wyznaczonych przez ustawę ramach ilościowych. W niniejszej sprawie dokonanie przez Radę Powiatu na sesji w dniu 23 listopada 2018 r. wyboru zarządu w liczbie zgodnej z normą ustawowa oznaczało dokonanie aktu wyboru, co wyklucza zastosowanie sankcji z art. 29 usp. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o ich odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał m.in., że w świetle art. 85 ust. 3 usp niedopuszczalne jest wniesienie skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego przez jakikolwiek inny podmiot poza powiatem lub związkiem powiatów. Na poparcie tego stanowiska przywołano bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarga na ww. obwieszczenie wniesiona przez trzy osoby fizyczne, działające we własnym imieniu, powinna więc zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 2 i 5 Ppsa. Zdaniem organu, sprawa niniejsza nie mieści się też w kategorii spraw określonych w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 Ppsa. Wniesiona bowiem została w sprawie obwieszczenia, wydanego na podstawie art. 29 ust. 2 usp, bezpodstawnie uznanego za akt nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa. W niniejszej sprawie nie miała miejsca władcza ingerencja Wojewody w działalność organu Powiatu, rozwiązanie Rady nastąpiło z mocy prawa, niezależnie od tego, czy obwieszczenie zostałoby wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5a, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Rozpoznanie skargi pomimo wystąpienia przyczyn enumeratywnie wymienionych w tym przepisie, skutkuje nieważnością postępowania (art. 183 § 1 i § 2 Ppsa). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność z innych przyczyn wystąpi m.in. w sytuacji, gdy skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku (na konkretny akt lub czynność) legitymacji skargowej (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny. Komentarz, Warszawa 2016, s. 326). Prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego stanowi przyczynę wymienioną w art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa i powoduje w tym zakresie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżący, powołani do Zarządu Powiatu Koneckiego na mocy uchwał Rady Powiatu z dnia 23 listopada 2018 r., jako podstawę prawną swoich skarg wskazali art. 85 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.), dalej "usp" w zw. z art. 50 § 2, art. 3 § 2 pkt 7, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 Ppsa. Przedmiotem skargi uczynili obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa z dniem 26 stycznia 2019 r. Rady Powiatu w Końskich wydane w trybie art. 29 ust. 2 usp. Zgodnie z art. 85 ust. 1 usp rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zdaniem Sądu, zawartą w obwieszczeniu wojewody informację, o tym, że doszło do rozwiązania z mocy prawa rady powiatu poprzedzać musi dokonanie przez wojewodę odpowiednich ustaleń kontrolnych. Ich wynik wyrażony zostaje w obwieszczeniu, a więc swoistym akcie nadzoru i w konsekwencji podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa. Stosownie do treści art. 85 ust. 3 usp do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (por. postanowienia NSA: z dnia 13 maja 1992 r. oz. We Wrocławiu sygn. akt SA/Wr 529/92, z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 629/04, z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OZ 596/12, z dnia 29 stycznia 2014 sygn. akt II OZ 64/14, z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. I OZ 1091/14). W świetle dyspozycji art. 85 ust. 3 usp nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 85 ust. 1 mógł wnieść skutecznie inny podmiot niż powiat lub związek powiatów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 85 ust. 3 usp stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 Ppsa, który przyznaje legitymację skargową każdemu, kto ma w tym interes prawny. W związku z tym, unormowanie zawarte w art. 50 § 1 znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T.Woś (w:) T.Woś (red), H.Knysiak-Molczyk, A.Romańska, postępowanie ....2004, s. 124). Podsumowując, skoro ustawodawca w ustawie o samorządzie powiatowym, uprawnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przyznał wyłącznie powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego, to niewątpliwie skarżący, występujący jako osoby fizyczne, nie mają legitymacji skargowej do zaskarżenia obwieszczenia (informacji) Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie ogłoszenia o rozwiązaniu z mocy prawa Rady Powiatu w Końskich. Sądowi z urzędu wiadome jest, że z dniem 29 marca 2019 r. Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 29 ust. 3a usp wyznaczył osobę do pełnienia funkcji organów Powiatu Koneckiego. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmioty niewymienione w art. 85 ust. 3 usp, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 Ppsa.