II SA/Ke 385/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010r. sprawy ze skargi Gminy B. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "A." z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania zarządu I. orzeka, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; II. zasądza od Związku Międzygminnego "A." w likwidacji na rzecz Gminy B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr 14/2007 z dnia 31 sierpnia 2007r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "PONIDZIE" w Kielcach powołało Zarząd tego Związku w składzie: M.K., L.Ł., S.P. (§ 1), a wykonanie uchwały powierzyło Przewodniczącemu Zgromadzenia (§ 2). W podstawie prawnej uchwały podano § 12 pkt 12 Statutu Związku i art. 73 pkt 1 ppkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3) i nie zawierała pisemnego uzasadnienia. Uchwała Nr 14/2007 została w trybie art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w dniu 6 września 2007r. doręczona Wojewodzie Świętokrzyskiemu, który w trybie art. 85 ustawy nie podjął czynności nadzorczych (pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 sierpnia 2010r. – k. 15 akt sądowych). Pismem z dnia 27 kwietnia 2010r. Gmina Miedziana Góra wezwała w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Zgromadzenie Związku Międzygminnego "PONIDZIE" w Kielcach do usunięcia naruszenia prawa i stwierdzenia o niezgodności z prawem uchwały Nr 14/2007 w sprawie powołania Zarządu oraz stwierdzenia utraty mocy obowiązującej uchwały. Wezwanie dotyczyło także uchwały Zgromadzenia Związku Nr 15/2007 z dnia 31 sierpnia 2007r. w sprawie wyboru Prezesa Zarządu Związku (k. 23). Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W dniu 15 czerwca 2010r. Gmina Miedziana Góra wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Nr 14/2007 (oraz uchwałę Nr 15/2007, która została zarejestrowana pod sygn. II SA/Ke 385/10) - w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Gmina wskazała, że interes prawny wywodzi z faktu, iż od wielu lat Gmina pozostaje w sporach sądowych ze Związkiem, którego już nie jest członkiem. Przed Sądem Rejonowym w Kielcach zawisła sprawa z powództwa Gminy o zasądzenie solidarnie od Związku Międzygminnego "PONIDZIE" w Kielcach oraz trzech członków Zarządu Związku odszkodowania, zatem istotne jest, aby wybór członków Zarządu zgodny był z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na następujące naruszenia prawa przy podjęciu zaskarżonej uchwały: - Zgromadzenie zwołano bez zachowania wymogów formalnych, w szczególności bez pisemnego zawiadomienia Gminy Gnojno, która w tym czasie była członkiem Związku, - w Zgromadzeniu, w tym w głosowaniu nad uchwałami, uczestniczyła czynnie osoba nieuprawniona – T.J., zastępca Wójta Gminy Tuczępy, - wyboru Prezesa Zarządu dokonano, mimo braku uchwały o odwołaniu poprzedniego Prezesa Zarządu, w głosowaniu jawnym, - wyboru członków Zarządu oraz Prezesa Zarządu dokonano z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym i statutu Związku. W odpowiedzi na skargę Związek Międzygminny "PONIDZIE" w Kielcach w likwidacji wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 5 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała nie jest podjęta z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a). W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała w przedmiocie powołania Zarządu Związku została podjęta przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego "PONIDZIE", który jest odrębnym od jego uczestników (gmin) podmiotem mającym osobowość prawną i podmiotowość publicznoprawną. Na wstępie rozważań podnieść należy, że skarga Gminy Miedziana Góra wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g. (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek (w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcie naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi – art. 53 § 2 p.p.s.a.). Gmina Miedziana Góra podczas podejmowania zaskarżonej uchwały nie była już członkiem Związku Międzygminnego "PONIDZIE" w Kielcach. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 569/06, że określenie zakresu podmiotowego skargi w trybie art. 101 u.s.g. "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" nie wyłącza prawa gminy, odrębnego podmiotu władzy publicznej, do zaskarżenia uchwały organu związku międzygminnego, która narusza jej interes prawny lub uprawnienie, niezależnie od tego czy jest ona, czy nie jest członkiem Związku. Wbrew twierdzeniu organu, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę uznać należy, że za dopuszczeniem skargi na uchwałę organu związku, mimo braku bezpośredniego ustawowego wskazania, że skargę w trybie art. 101 u.s.g. można wnieść także na uchwałę organu związku w sprawie z zakresu administracji publicznej, przemawia przepis art. 184 Konstytucji RP stanowiący, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a ta kontrola obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, a więc także uchwał organów związku, mających przymiot organów samorządu terytorialnego. Potwierdza taką wykładnię także przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na "akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Zarówno art. 165 ust. 2 Konstytucji RP jak i art. 2 ust. 3 u.s.g. statuują zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy, a ta ochrona nie powinna być interpretowana zawężająco. Wyłączenie uchwał organów związków spod kontroli w trybie określonym w art. 101 u.s.g. ograniczałoby także, w sposób nieuprawniony, zakres sądowej kontroli uruchamianej przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne. W sytuacji, gdy zadania związków międzygminnych (realizowane m.in. poprzez podejmowanie uchwał), są zadaniami przekazanymi im do wykonywania przez gminy tworzące związek, stanowisko negujące takie uprawnienie prowadziłoby do nieuzasadnionego zróżnicowania zakresu prawa do skargi w zależności od tego czy gmina wykonywałaby zadania samodzielnie, czy też ich wykonywanie powierzała związkowi międzygminnemu. Utworzenie związku prowadziłoby w konsekwencji do ograniczenia prawa do sądu, choć przedmiot i forma rozstrzygnięcia podjętego przez organ związku byłyby takie same jak wtedy, gdy określone zadanie wykonywałaby gmina (p. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 569/06). Zatem, wbrew twierdzeniom organu zaskarżona uchwała w sprawie wyboru Zarządu Związku Międzygminnego podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Związek międzygminny ma status jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, a zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kpa organy związku gmin są organami jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja ta dotyczy postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (nie legitymuje związku jako jednostki samorządu terytorialnego na płaszczyźnie ustrojowej). Skoro zatem nie może budzić wątpliwości możliwość zaskarżenia uchwały w przedmiocie wyboru Zarządu Związku przez gminę, niebędącą członkiem Związku należy przejść do oceny legitymacji skargowej Gminy Miedziana Góra, tzn. czy przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w powołanym wyżej wyroku, zgodnie z którym okoliczność, że interes prawny, naruszony zaskarżoną uchwałą, musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego (ustrojowego) nie oznacza wcale, że naruszenie ustawowego i statutowego trybu zasad podejmowania uchwał nie ma znaczenia prawnego dla oceny legitymacji skargowej w świetle art. 101 u.s.g. Gmina, tworząc związek i uchwalając jego statut, określa bowiem zasady, na jakich przekazane zadania będą wykonywane, a także tryb podejmowania uchwał (w zakresie nieuregulowanym ustawowo). Naruszenie procedury podejmowania uchwały oraz nieprawidłowości związane ze zwołaniem zgromadzenia, które w rezultacie mogły prowadzić do wątpliwości w kwestii sposobu zwołania Zgromadzenia i do podjęcia uchwał pod nieobecność członka zgromadzenia (który tym samym stracił możliwość zabrania głosu i udziału w głosowaniu) prowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Gminy, opartego na przepisach ustrojowych i postanowieniach uchwalonego przez nią statutu. Naruszenie prawa przy podjęciu uchwał w sprawie wyboru Zarządu Związku oraz jego Prezesa ma wpływ na wniesione przez Gminę Miedziana Góra do sądu powszechnego powództwo o zasądzenie od członków tego Zarządu oraz Związku solidarnie odszkodowania. Istnieje związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną Gminy Miedziana Góra, która była członkiem Związku Międzygminnego "PONIDZIE" w Kielcach, a jej roszczenia związane są z podziałem majątku Związku, będącego w likwidacji. Poszczególni członkowie uczestniczą w Związku majątkiem, wyrażającym równowartość mienia komunalnego z zakresu wodociągów i kanalizacji (§ 7 pkt 1 statutu), zaś majątek wniesiony do Związku przez gminy stanowi majątek Związku (§ 8 statutu). Powyższe daje skarżącej uprawnienie do wniesienia skargi, podważającej legalność uchwały o wyborze Zarządu Związku, który jest organem wykonawczym Związku i który m.in. zarządza majątkiem Związku, nadzoruje działalność zakładów i urządzeń Związku (§ 26 statutu). Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, związanych z naruszeniem procedury podjęcia zaskarżonej uchwały wskazać należy przede wszystkim, że Zgromadzenie, na którym podjęto zaskarżoną uchwałę w dniu 31 sierpnia 2007r. zostało zwołane z naruszeniem § 16 zd. 2 oraz § 11 pkt 1 Statutu Związku. Członkowie Związku winni być powiadomieni o zwołaniu posiedzenia co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem obrad, przy czym statut wymaga, aby powiadomienie miało formę pisemną (§ 16 zd. 2). W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (30 sierpnia 2007r.) członkami Związku były cztery Gminy: Tuczępy, Kozłów, Michałów i Gnojno. Gmina Gnojno podjęła uchwałę o wystąpieniu ze Związku z dniem 31 października 2008r. - dopiero dnia 26 września 2008r., zatem również powinna być powiadomiona pisemnie o terminie posiedzenia w dniu 30 sierpnia 2007r., powinna także otrzymać porządek obrad oraz niezbędne dokumenty i materiały (§ 16 zd. 2 i 3 statutu). Okolicznością bezsporną jest, że Gmina Gnojno nie była powiadomiona pisemnie o terminie posiedzenia Związku. Z oświadczenia pełnomocnika Związku, złożonego na rozprawie wynika, że uczyniono to telefonicznie, na co jednak nie przedstawiono żadnego dowodu. Zdaniem Sądu orzekającego taka forma zawiadomienia byłaby sprzeczna z zapisem Statutu. Uchwała podjęta została pod nieobecność członka zgromadzenia, który tym samym stracił możliwość zabrania głosu i udziału w głosowaniu. Wskazane wyżej istotne naruszenie prawa nie jest jedynym naruszeniem, do jakiego doszło przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Treść art. 71 u.s.g., powtórzona następnie w normach uchwalonego przez Związek Statutu (§ 22 statutu) wyraźnie przewiduje, że uchwały Zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia. Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że dla ważności uchwał Zgromadzenia Związku zasadą jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów, obliczonej w odniesieniu do liczby wszystkich członków uprawnionych do udziału w głosowaniu, czyli liczby wynikającej z aktualnego statutu. W tej kwestii zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i sądy administracyjne zgodnie wskazują, że bezwzględna większość składu oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995r. W 18/94 – OTK 1995 nr 1, poz. 7, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2002r., sygn. akt SA/Lu 525/02, niepubl.). Skoro liczba członków Zgromadzenia wynosiła 4, zatem bezwzględna większość to 3 głosy (50% + 1). Z protokołu głosowania wynika, że za przyjęciem projektu uchwały o powołaniu Zarządu oddano 3 głosy, przy czym obecne były trzy gminy: Tuczępy, Kozłów i Michałów. Gmina Tuczępy była, na mocy uchwały Nr I/9/2002 Rady Gminy w Tuczępach (k.69 akt) reprezentowana przez Wójta Gminy L.Ł. oraz zastępcę Wójta T.J. (dowód - lista obecności członków Związku w dniu 31 sierpnia 2007r. – k. 67 akt). Możliwość reprezentowania tej Gminy w zgromadzeniu przez 2 osoby nie oznaczała jednak możliwości oddania przez tę gminę dwóch głosów, gdyż zgodnie z art. 70 ust. 3 u.s.g. to statut może przyznawać gminie więcej niż jeden głos w zgromadzeniu, a takiego zapisu w Statucie Związku Międzygminnego "PONIDZIE" w Kielcach nie ma. Każdy członek Zgromadzenia Związku ma zatem jeden głos o równym znaczeniu. Zauważyć także należy, że głosowanie nad projektem uchwały Nr 14/2007 dotyczyło łącznie całego trzyosobowego Zarządu w składzie: M.K., L.Ł., S.P., a nie poszczególnych jego członków z osobna (jak nakazuje zapis § 24 zd. 2 statutu). S.P. (wójt gminy Kozłów) i L.Ł. (wójt gminy Tuczępy) nie powinni brać udziału w głosowaniu co do swojej kandydatury (art. 25a w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g.), zatem przy podjęciu zaskarżonej uchwały (3 głosami) nie dochowano wymogu przepisanej większości, o jakiej mowa w art. 71 u.s.g. i § 22 Statutu Związku. Jest to wadliwość dotycząca procedury podjęcia uchwały, co z kolei świadczy o rażącym naruszeniu art. 71, art. 25a w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. Protokół nie wskazuje, kto personalnie brał udział w głosowaniu. Ponadto należy zwrócić uwagę także na fakt, że głosowanie nad zaskarżoną uchwałą odbywało się w sposób jawny, gdyż Statut Związku w § 21 stanowi, że "głosowanie w Zgromadzeniu jest jawne, chyba że Zgromadzenie postanowi inaczej". Ustawa o samorządzie gminnym w art. 14 określa regułę jawnego głosowania, nie przewiduje zasady głosowania tajnego przy podejmowaniu uchwał dotyczących personalnej obsady organów wykonawczych. Zarzut skargi w tym zakresie jest, zdaniem Sądu niezasadny. Z podniesionych wyżej względów, Sąd na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270 ze zm.) w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 209, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.