II SA/Ke 390/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], o odmowie przyznania Z.O. renty strukturalnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że Z.O. w dniu 20 lutego 2009 r. złożyła do Biura ARiMR wniosek o przejęcie renty strukturalnej przez małżonka po zmarłym mężu W. O. Do wniosku dołączyła odpis skrócony aktu zgonu męża, decyzję Prezesa KRUS przyznającą Z.O. emeryturę rolniczą oraz oświadczenia Z.O. o posiadanym prawie do emerytury rolniczej, o nieprowadzeniu działalności rolniczej i o nieposiadaniu własnych źródeł dochodu. W oparciu o takie dokumenty organ I instancji odmówił przyznania renty strukturalnej wspomnianą decyzją z dnia [...]. W wyniku odwołania Z.O. od tej decyzji organ II instancji ustalił, że W.O. uzyskał rentę strukturalną na mocy decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] wydanej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114/04 poz. 1191 ze zm.). Ponieważ wnioskowana w sprawie ewentualna decyzja przyznająca Z.O. rentę strukturalną oparta byłaby na tych samych przepisach jako decyzja "kontynuacyjna", wniosek Z.O. rozpatrywany był na podstawie przepisów tego samego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, małżonkowi uprawnionego do renty strukturalnej, w razie śmierci tego uprawnionego, przyznaje się rentę strukturalną, nie dłużej jednak niż do dnia, do którego tę rentę pobierałby uprawniony, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: - przekazane gospodarstwo rolne stanowiło źródło utrzymania dla obojga małżonków; - małżonek uprawnionego do renty strukturalnej: ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego lub ubezpieczenia społecznego rolników. Ponieważ z akt sprawy wynika, że Z.O. od dnia [...] ma prawo do emerytury rolniczej ustanowione decyzją Prezesa KRUS, należy stwierdzić, że nie spełnia warunku przewidzianego w przytoczonym przepisie, przez co nie może przejąć prawa do renty strukturalnej po mężu. W odpowiedzi na zarzuty strony oparte na przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników organ zauważył, że przepisy te nie mają zastosowania przy rozpatrywaniu spraw związanych z przyznawaniem rent strukturalnych przez ARiMR. Renty strukturalne są bowiem świadczeniem odrębnym przyznawanym w latach 2004 – 2006 na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W skardze na tę decyzję Z.O. wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz § 14 tego rozporządzenia przez jego niezastosowanie, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje samoistne prawo do renty strukturalnej, 3. brak podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Z.O. zarzuciła, że organy nie uwzględniły w sprawie, iż ma ona własne prawo do renty strukturalnej, ponieważ przekazane gospodarstwo rolne stanowiło współwłasność małżeńską ustawową obojga małżonków O. i w dacie ubiegania się przez jej męża o rentę strukturalną oboje oni spełniali warunki do nabycia renty strukturalnej. Renta strukturalna przyznana została jednak tylko W.O. ze względu na treść § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Ponadto objęcie skarżącej ubezpieczeniem emerytalno-rentowym nie może pozostawać w kolizji z prawem do świadczenia renty strukturalnej, ponieważ nastąpiło z mocy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990 r. Skarżąca zarzuciła także, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, nie mogą być podstawą rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, ponieważ § 17 tego rozporządzenia jest przepisem kompetencyjnym, a jego § 3 nie może być podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej. Ponadto organy obu instancji nie respektowały w sprawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229/03 poz. 2273. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). W niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych (Dz. U. Nr 114/04 poz. 1191 ze zm.), czego skarżąca nie kwestionowała. Zarzucała jednak, że organy nie respektowały przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, zwanej dalej ustawą o wspieraniu rozwoju (Dz. U. Nr 229/03 poz. 2273). Skarżąca nie wskazała jednak, których konkretnie przepisów tej ustawy organy nie respektowały. Odnosząc się w tej sytuacji do tego zarzutu tylko co do zasady, należy zauważyć, że przepisy tej ustawy nie zostały w sprawie naruszone. Rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Jedną z form działań z zakresu wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej objętych planem, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, jest uzyskiwanie rent strukturalnych (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju). W ramach przytoczonej delegacji ustawowej mieści się więc określenie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej w postaci rent strukturalnych, w tym również warunków przyznawania tych rent małżonkowi zmarłego uprawnionego do renty strukturalnej. Warunki te zostały określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Zgodnie z jego brzmieniem małżonkowi uprawnionego do renty strukturalnej, w razie śmierci tego uprawnionego, przyznaje się rentę strukturalną, nie dłużej jednak niż do dnia, do którego tę rentę pobierałby uprawniony, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) przekazane gospodarstwo rolne stanowiło źródło utrzymania dla obojga małżonków; 2) małżonek uprawnionego do renty strukturalnej: a) ukończył 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników, b) nie prowadzi działalności rolniczej. Nie było w sprawie sporne, że skarżąca od dnia [...] ma ustalone prawo do emerytury rolniczej, na podstawie prawomocnej decyzji Prezesa KRUS z dnia [...]. Skarżąca twierdziła jedynie, że emerytura ta została przyznana jej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50/90 poz. 291 ze zm.), przez co nie może pozostawać w kolizji z prawem do świadczenia renty strukturalnej. Na poparcie tego twierdzenia skarżąca przedstawiła pogląd, że została objęta ubezpieczeniem emerytalno-rentowym z mocy ustawy na podstawie art. 16 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jako małżonek osoby pobierającej rentę strukturalną ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Z przytoczonym poglądem skarżącej nie można się zgodzić. Powołany przez skarżącą przepis przewiduje, że ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu podlega z mocy ustawy m. in. małżonek osoby, pobierającej rentę strukturalną współfinansowaną ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub ze środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, jeżeli renta ta wypłacana jest ze zwiększeniem na tego małżonka. Warunek ten nie zmienia jednak faktu, że źródłem emerytury ustalonej na podstawie art. 16 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pozostaje ta właśnie ustawa. Jest to więc ciągle emerytura z ubezpieczenia społecznego rolników w rozumieniu § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Skoro tak, to ustalenie prawa do niej stanowi negatywną przesłankę przyznania renty strukturalnej, o jakiej mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a) in fine tego rozporządzenia. Należy zauważyć przy tym, że przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidują w sytuacji o jakiej mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a), możliwości wyboru świadczenia przez stronę, lecz brak możliwości uzyskania renty strukturalnej. Powołane przez skarżącą w odwołaniu "ogólne zasady dotyczące zbiegu uprawnień do świadczeń emerytalnych lub rentowych" nie mogą więc mieć w sprawie zastosowania, bo zbieg uprawnień w niniejszej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku w rozporządzeniu w sprawie rent strukturalnych podstawy prawnej do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach stron postępowania administracyjnego należy zauważyć, że zarzut ten wyrażony z powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2007 r., IV SA/Wa 385/07, nie znajduje oparcia ani w tym wyroku, ani w obowiązujących przepisach prawa. W przytoczonym wyroku wyrażono jedynie pogląd, że przepisy § 17 i § 3 tego rozporządzenia nie mogą być podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania renty strukturalnej, z powodu wyczerpania się limitu, o jakim mowa w § 3 pkt 1) tego rozporządzenia. W niniejszej sprawie jednak nie chodziło o taki przypadek, lecz o sytuację określoną w § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Ten przepis prawa materialnego określa natomiast przesłanki pozytywne, których łączne spełnienie warunkuje możliwość przyznanie renty strukturalnej małżonkowi zmarłego uprawnionego do renty strukturalnej, a także przesłanki negatywne, które taką możliwość wykluczają. Jest rzeczą oczywistą, że niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych, a także zaistnienie - jak w niniejszej sprawie – którejkolwiek przesłanki wyłączającej możliwość przyznania renty strukturalnej małżonkowi zmarłego uprawnionego do renty strukturalnej, uniemożliwia przyznania renty strukturalnej małżonkowi zmarłego uprawnionego do renty strukturalnej, przez co stanowi uzasadnioną podstawę materialnoprawną do odmowy przyznania takiej renty. W sytuacji braku określenia przez ustawodawcę formy załatwienia takiej sprawy administracyjnej, podstawą prawną do załatwienia jej w formie decyzji administracyjnej należy upatrywać w art. 104 kpa, z którego można wywieść konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Domniemanie takie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, komentarz do art. 104 kpa, teza 10). Ponieważ taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, należy przyjąć, że kwestionowana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Nie mogły zmienić rozstrzygnięcia Sądu twierdzenia skarżącej o przysługującym jej własnym prawie do renty strukturalnej. Przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej zakreślonym w wiążącym organ wniosku strony z dnia 20 lutego 2009 r., było bowiem rozstrzygnięcie o uprawnieniu strony do przejęcia renty strukturalnej przez małżonka po śmierci uprawnionego do renty strukturalnej. Taki też wniosek został w sprawie rozstrzygnięty w oparciu o niewadliwie zastosowane przepisy prawa. Nie doszło również w sprawie do zarzucanego naruszenia § 14 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych przez jego niezastosowanie, gdyż sytuacje o jakich mowa w tym przepisie nie zachodziły w niniejszej sprawie. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).