II SA/Ke 395/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. sp. z o.o. w likwidacji w [...] na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 23 maja 2025 r. znak: WOA.7722.15.2025 w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z 23.05.2025 r. znak: WOA.7722.15.2025 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Końskich (zwanego dalej "PINB") z 4.04.2025 r. znak: PINB.5144.5.24 w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 28.10.2024 r. PINB nakazał A Sp. z o. o. w likwidacji w [...], zwanej dalej "Spółką", rozbiórkę będącego w złym stanie technicznym nieużytkowanego budynku oświaty nauki i kultury o wymiarach podstawowych ok. 13,00 m x 49,70 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy określeniu terminu przystąpienia do rozbiórki na dzień po 1.01.2025 r. oraz zakończenia i uporządkowania terenu po dokonanej rozbiórce - do 28.02.2025 r. Decyzją z 20.12.2024 r. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania likwidatora Spółki, uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano na braki w ustaleniach organu co do stanu technicznego obiektu, jak i brak jednoznacznego stanowiska właściciela obiektu, czy zamierza - lub nie - przywrócić budynek do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego przez jego remont bądź odbudowę. Pismami z 29.01.2025 r. i z 3.03.2025 r. PINB zawiadamiał Spółkę o planowanej w określonym dniu rozprawie administracyjnej, mającej na celu ustalenie faktów dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku i wzywał Spółkę do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez pisemnie upoważnionych przedstawicieli albo pełnomocników. Pomimo odbioru korespondencji likwidator Spółki nie stawiał się na ww. rozprawy. Mając na uwadze powyższe PINB, działając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), wydał postanowienie z 4.04.2025 r., nakładając na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie do 31.07.2025r. ekspertyzy technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku oświaty, nauki i kultury o wymiarach podstawowych ok. 13,00 x 49,70 m usytuowanego na działce o nr ewid.[...] oraz możliwość jego odbudowy lub remontu, z zastrzeżeniem, że ekspertyza techniczna powinna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej lub przez rzeczoznawcę budowlanego, jednostkę badawczo-rozwojową bądź uczelnię posiadającą kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.08.2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, Dz. U. z 2004r. nr 198, poz. 2043), a ponadto do ekspertyzy należy dołączyć odpowiednie uprawnienia budowlane, zaświadczenia osób biorących udział w opracowaniu dokumentacji o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień jej opracowania. W zażaleniu na ww. postanowienie likwidator Spółki stwierdził, że nie zamierza remontować przedmiotowego budynku, nigdy nie składał takich deklaracji, a zainteresowany jest jedynie rozbiórką tego obiektu. Natomiast kwestionowany obowiązek sporządzenia ekspertyzy, jak również wyznaczony na jej sporządzenie termin 31.07.2025 r. odsuną w czasie wydanie decyzji i doprowadzą do dalszej degradacji budynku szkoły, a ewentualny termin rozbiórki ponownie zostanie wyznaczony na miesiące zimowe – co kolejny raz może utrudnić lub nawet uniemożliwić prowadzenie prac rozbiórkowych podpiwniczonego budynku o takiej kubaturze. Ponadto, od 2012 r. Spółka znajduje się w likwidacji, nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej i nie posiada środków na realizację nałożonego decyzją obowiązku sporządzenia ekspertyzy. ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, podkreślił że przedmiotem postępowania jest nieużytkowany budynek oświaty, nauki i kultury – którego stan techniczny budzi wątpliwości organów nadzoru budowlanego, a do chwili wydania postanowienia likwidator Spółki, będącej właścicielem tego budynku, pomimo wezwań nie przedstawił jednoznacznego stanowiska, czy zamierza (lub nie) przywrócić ten obiekt – przez remont czy odbudowę – do odpowiedniego stanu technicznego. Stan techniczny budynku nie daje jednoznacznie podstaw do uznania, że jest tak zły, aby budynek ten nie nadawał się do remontu i konieczna była jego rozbiórka. Ze względu na narażenie obiektu na szkodliwe, długotrwałe wpływy atmosferyczne, jak i działania wandali oraz brak w okresie 12 lat wykonywania przez jego właściciela jakichkolwiek remontów, napraw i zabezpieczeń powstały uszkodzenia mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia lub życia ludzi, a skutki tego działania powinny być zbadane dokładnie podczas przeprowadzania ekspertyzy technicznej z dokonaniem odpowiednich odkrywek i badań wpływu czynników atmosferycznych (opadów) na konstrukcję budynku, jak również przez dokonanie obliczeń – których nie są w stanie wykonać pracownicy nadzoru budowlanego, posiadający uprawnienia w mniejszym zakresie, a ich wiedza nie jest wystarczająca. Dopiero wnioski zawarte w żądanej ekspertyzie będą podstawą do określenia przydatności tego obiektu do dalszego użytkowania, to jest stwierdzenia, czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy, wykończenia lub nadaje się do rozbiórki całkowitej lub w części i do podjęcia adekwatnych do ustalonego stanu technicznego dalszych czynności w stosunku do dalszych losów tego budynku, tj. nakazania w całości lub w części jego rozbiórki lub remontu bądź odbudowy. Odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i nakaz rozbiórki obiektu musi wynikać jednoznacznie z zebranych w sprawie dokumentów i dowodów – czego nie można obecnie stwierdzić w tej sprawie. Skoro Spółka jest zainteresowana rozbiórką ww. obiektu, to może w dowolnym czasie zwrócić się z takim wnioskiem do właściwego organu i po dokonaniu wszystkich formalności może uzyskać stosowne pozwolenie. W skardze na rozstrzygnięcie organu II instancji, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Spółka podniosła zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i art. 77 § K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienie stanowiska skarżącej, która jednoznacznie zadeklarowała brak zamiaru remontu budynku i zamiar jego rozbiórki; 2. zasady proporcjonalności i ekonomiki postępowania – przez nałożenie na Spółkę w likwidacji, nieprowadzącą działalności i nieposiadającą środków, obowiązku opracowania ekspertyzy, która nie jest konieczna dla realizacji celu postępowania; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jako że organ nie wykazał, że stan techniczny budynku wymaga ekspertyzy, skoro sam wcześniej nakazał jego rozbiórkę. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że PINB – wydając decyzję nakazującą rozbiórkę ww. budynku – wskazał na widoczne liczne rozwarstwienia ścian zewnętrznych oraz ubytki w tych ścianach. Zwrócona została również uwaga na uszkodzoną stolarkę okienną i drzwiową, a także na widoczne ślady zalewania budynku wodami opadowymi, spowodowanymi nieszczelnością pokrycia dachowego. Z powyższymi okolicznościami strona nigdy nie polemizowała, potwierdzając w trakcie postępowania wskazane przez organ I instancji cechy i stan techniczny budynku. Zdaniem skarżącej ustalony przez PINB stan budynku kwalifikuje ten obiekt do rozbiórki, a w trakcie dalszego postępowania organy nie wykazały, że stan techniczny budynku wymaga ekspertyzy. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie ŚWINB z 23.05.2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 4.04.2025 r. w przedmiocie nakazu przedłożenia przez skarżącą Spółkę (będącą w likwidacji) ekspertyzy technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku oświaty, nauki i kultury o wymiarach podstawowych ok. 13,00 x 49,70 m usytuowanego na działce o nr ewid. [...] oraz możliwość jego odbudowy lub remontu. Podstawą prawną wydanego orzeczenia był art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418), zwanej dalej "u.P.b.", zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Postępowanie w ww. sprawie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia Burmistrza Stąporkowa o złym stanie technicznym ww. budynku, zagrażającym zdrowiu i życiu ludzi. W trakcie oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się nieużytkowany budynek szkoły podstawowej, murowany z gazobetonu, stropy żelbetowe, dwukondygnacyjny, częściowo podpiwniczony. Dostrzeżono liczne rozwarstwienia ścian zewnętrznych, liczne ubytki, uszkodzoną stolarkę okienno-drzwiową, a także widoczne zalewanie budynku wodami opadowymi, co wskazuje na nieszczelność pokrycia dachu. Przedstawiciel Spółki będącej właścicielem budynku oświadczył wówczas, że znany mu jest jego zły stan techniczny, ale według jego oceny nadaje się on do remontu. Takie samo oświadczenie znalazło się w protokole rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 26.06.2024 r. Następnie jednak organ wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentacji związanej z budynkiem, w tym aktualnych protokołów kontroli. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 27.09.2024 r., Spółka oświadczyła że nie posiada żądanych dokumentów oraz "podtrzymuje wyrażone na oględzinach przedmiotowej nieruchomości stanowisko co do chęci rozbiórki". Jak podniesiono w tym samym piśmie, Spółka prowadzi już rozmowy z potencjalnymi wykonawcami prac rozbiórkowych, a pozytywna decyzja w tym zakresie pozwoli na niezwłoczne przystąpienie do wyżej wspomnianych prac mających na celu rozbiórkę znajdującego się na działce nr [...] budynku, wywiezienie gruzu oraz uporządkowanie działki po ww. pracach. W tej sytuacji organ I instancji wydał na podstawie art. 67 ust. 1 u.P.b. decyzję (z dnia 28.10.2024 r.) nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, jednak – jak wynika z jego treści – nie kwestionowała jej w zakresie dotyczącym konieczności przeprowadzenia rozbiórki, a jedynie w części dotyczącej terminu przeprowadzenia prac rozbiórkowych, który to termin (końcowy) przypadał na 28.02.2025 r., a zatem okres zimowy, zaś Spółka – jak podniosła – nie była w stanie w tak krótkim terminie pozyskać wykonawcy i środków pieniężnych. Jak podniesiono, budynek jest częściowo podpiwniczony, co sprawia że jego rozbiórka w miesiącach zimowych nie będzie możliwa do zrealizowania. ŚWINB uchylił jednak powyższe rozstrzygnięcie uznając je za przedwczesne i podnosząc, że niewystarczające są ustalenia dotyczące stanu technicznego obiektu, jak i brak jest jednoznacznego stanowiska właściciela obiektu czy zamierza lub nie przez remont bądź odbudowę przywrócić budynek do stanu zgodnego z przepisami. Spółka nie zareagowała na dwa kolejne zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej, w związku z czym organ I instancji wydał postanowienie – utrzymane w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem – o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej obiektu. Otóż zgodnie z art. 67 ust. 1 u.P.b., jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W orzecznictwie przyjęto, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowania lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyrok NSA z 6.08.2025 r., sygn. II OSK 1918/24, wyrok NSA z 20.05.2025 r., sygn. II OSK 2665/22). Stanowisko to, aprobowane również w piśmiennictwie (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2024, t. 15 do art. 67 u.P.b.), zostało także przywołane przez ŚWINB w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia 20.12.2024 r., który to organ uznał jednak, że wola właściciela budynku co do zamiaru rozbiórki nie została w sposób jednoznaczny wyartykułowana. Trzeba jednak podkreślić, że zamiar Spółki w tym zakresie został jasno wyrażony zarówno w piśmie z dnia 27 września 2024 r., jak i w samym odwołaniu od decyzji rozbiórkowej, w którym Spółka zakwestionowała wyłącznie wyznaczony termin rozbiórki – jej zdaniem zbyt krótki i przypadający na miesiące zimowe. Stanowisko dotyczące chęci rozbiórki i braku zamiaru dokonywania remontu budynku – nieużytkowanego i znajdującego się niewątpliwie w złym stanie technicznym – nie zostało w żaden sposób wycofane przez Spółkę także na późniejszym etapie postępowania. Przeciwnie, skarżąca potwierdziła je zarówno w złożonym zażaleniu, jak i skierowanej do Sądu skardze. W tej sytuacji za niezrozumiałe i niecelowe należy uznać nałożenie na Spółkę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 62 ust. 3 u.P.b. skoro nie zamierza ona dokonywać jego remontu, a wyraża jednoznaczną chęć dokonania rozbiórki, co w świetle przytoczonych poglądów należy traktować za równoznaczne z przyjęciem, że budynek nie nadaje się do remontu w rozumieniu art. 67 ust. 1 u.P.b. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uznając że organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego,czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 62 ust. 3 u.P.b. – poprzez jego niezasadne zastosowanie, oraz art. 67 ust. 1 u.P.b. – poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację.