II OSK 1918/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1134/23 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, wyrokiem z 13 lutego 2024 r. o sygn. II SA/Bd 1134/23, oddalił skargę. Jak wskazał Sąd, warunkiem zastosowania art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud.") jest ustalenie, że obiekt budowlany jest obiektem niewykończonym lub nieużytkowanym oraz, że obiekt ten nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Ustalenia co do zaistnienia podstaw do zastosowania w sprawie danej regulacji oparto na wynikach kontroli stanu technicznego budynku z [...] kwietnia 2023 r., ekspertyzie technicznej przedłożonej przez właściciela budynku, stanowiącej załącznik do dokumentacji projektowej z [...] października 2022 r. (dotyczącej projektu rozbiórki budynku), a także informacjach uzyskanych w toku rozprawy administracyjnej. Sąd I instancji stwierdził, że dokumentacja, na której oparł się organ administracji w sposób jednoznaczny wskazuje na zły stan techniczny budynku, grożący jego zawaleniem, dlatego wbrew twierdzeniom skarżącego, nie istniała konieczność powoływania biegłego do wydania opinii o stanie technicznym budynku. Dodał, że inspektorzy nadzoru budowlanego dysponują wymaganą wiedzą fachową pozwalającą im na ocenę stanu technicznego budynku w oparciu o dokonane oględziny i uzyskaną dokumentację. W protokole kontroli przeprowadzonej przez inspektora nadzoru budowlanego wskazano, że widoczne jest znaczne zużycie konstrukcji drewnianej ścian, są wyboczenia, ubytki ścian, korozja mikrobiologiczna, część ścian uległa całkowitemu zawaleniu. Konstrukcja dachu nosi ślady znacznego zużycia. Widoczne są ugięcia krokwi wynikające z przekroczenia stanu nośności. Widoczne są również uszkodzenia mikrobiologiczne konstrukcji dachowej oraz liczne ubytki pokrycia dachowego, pozostałe dachówki w znacznej części są obluzowane, grożące odpadnięciem z konstrukcji dachowej. Część dachu, w której doszło najprawdopodobniej do przekroczenia nośności uległa zawaleniu na powierzchni ok. 5,79 x 10 [m]. Zdaniem Sądu I instancji nietrafnie skarżący powołuje się na ekspertyzę techniczną budynku z [...] października 2022 r., jako mającą wskazywać na możliwość dokonania naprawy budynku. Po pierwsze, Sąd zwrócił uwagę, że ekspertyza ta powstała ponad pięć miesięcy przed zawaleniem budynku. W ówczesnym stanie stan pokrycia więźby dachowej, jak i stan posadzki był zły. Stan ściany, konstrukcji więźby dachowej i stolarki oceniono co prawda na dostateczny, a stan fundamentów na zadawalający, jednakże nie zmienia to faktu, że zdaniem osoby sporządzającej ekspertyzę, generalny stan całego budynku był technicznie zły. We wnioskach końcowych stwierdza się też, że budynek nie nadaje się do remontu, a dalsza jego eksploatacja zagraża życiu i bezpieczeństwu osób postronnych. W ciągu pięciu miesięcy od sporządzenia omawianej ekspertyzy stan techniczny budynku uległ niewątpliwie dalszemu pogorszeniu, skutkiem czego było zawalenie części stodoły. Organ nie miał podstaw do przyjęcia, że do zawalenia stodoły doszło w wyniku ingerencji w stan budynku. Jak wynika bowiem z informacji z [...] marca 2023 r. uzyskanej w komendy powiatowej Policji, w toku interwencji dokonanej [...] marca 2023 r., policjanci przybyli na miejsce częściowego zawalenia budynku, nie stwierdzili by do uszkodzenia budynku doszło wskutek celowego działania. W świetle powyższego, organ dysponował dokumentacją potwierdzającą nie tylko zły stan techniczny budynku, ale wskazującą na jego stałe pogarszanie i na istniejące w związku z tym zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia. Skarżący zaś nie przedłożył żadnego dowodu mogącego skutecznie podważyć ustalenia organu. Sąd I instancji dodał, że poza złym stanem technicznym budynku istotne jest również, to że właściciel budynku, nie chce go odbudowywać. Zwracając uwagę nie tylko na zły stan techniczny budynku i jego wiek (budynek wybudowany w 1947 r.), ale także na koszty podjęcia się takich robót budowlanych. W ocenie Sądu I instancji skarżący błędnie utożsamia ponadto użytkowanie budynku przylegającego do stodoły (określonego przez niego jako "przybudówka"), z użytkowaniem samej stodoły. Jak sam wskazuje skarżący, są to dwa różne obiekty budowlane. Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 67 Pr.bud., nie może mieć więc znaczenia fakt, że obiekt budowlany przylegający do budynku będącego przedmiotem sprawy jest użytkowany. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci następujących przepisów: a) art. 67 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu rozbiórki budynku (stodoły), gdy budynek położony przy ul. [...] w [...] (stodoła), był użytkowany przez skarżącego, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi, bowiem: • skarżący do czasu wskazanej przez niego ingerencji K. P. w stan techniczny budynku ("częściowego zawalenia się budynku") przechowywał w nim meble, w tym posiadające wartość sentymentalną, • stodoła posiadała wspólną ścianę z budynkiem skarżącego do niego przylegającym (tzw. "przybudówka"), który to budynek skarżący po dzisiejszy dzień użytkuje, a który to budynek w wyniku rozbiórki stodoły ma tylko trzy ściany, • po wskazanej przez skarżącego ingerencji K. P. w stan techniczny budynku, skutkującej "częściowym zawaleniem się budynku", ściana przylegającego do niego budynku (tzw. "przybudówki"), nadal była kompletna i użytkowana przez skarżącego, bowiem użytkował on i użytkuje nadal owy budynek przylegający do stodoły, a zatem użytkował również tę ścianę,  b) art. 67 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu rozbiórki całego budynku (stodoły), gdy ściana łącząca stodołę z budynkiem do niej przylegającym (użytkowanym do dnia dzisiejszego przez skarżącego), posiadała stan techniczny dostateczny, nadto po "zawaleniu się stodoły" owa ściana nadal była kompletna i nieuszkodzona, zatem możliwym było nakazanie rozbiórki tylko części budynku (stodoły), z pominięciem "wspólnej ściany", użytkowanej przez skarżącego, c) art. 67 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy z ekspertyzy technicznej inż. P. S. z [...] października 2022 r., załączonej przez K. P. do akt sprawy, wynika jakoby: fundamenty były w stanie zadowalającym, ściany posiadały stan techniczny dostateczny, więźba dachowa - stan techniczny dostateczny, zaś jej pokrycie - stan zły, stolarka - stan techniczny dostateczny, posadzki - zły stan techniczny, skutkiem czego brak jest przesłanek ustawowych do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynku, gdy ww. stan faktyczny wskazuje, że można dokonać jego naprawy, tym bardziej mając na względzie fakt, że skarżący posiada nieodpłatne prawo użytkowania części stodoły znajdującej się na działce [...] do czasu fizycznego zużycia stodoły (na mocy umowy zniesienia współwłasności), d) art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię, skutkiem czego niewłaściwe uznanie, że sporna stodoła w dniu złożenia wniosku o rozbiórkę nie była w stanie technicznym umożliwiającym wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości budynku, a w konsekwencji czego oddalenie skargi, 2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niezebranie i niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie na podstawie okoliczności przemawiających na niekorzyść skarżącego, czego konsekwencją było oddalenie skargi. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej sprawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są bezzasadne. Brak było podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 Kpa.. Jak wynika z art. 7 Kpa., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. Przypomnienia wymaga, że zadaniem Sądu I instancji było między innymi ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano materiał dowodowy, a następnie czy dokonano jego oceny zgodnie z przepisami postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji badał, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz oceniał proces ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia, a nadto został oceniony w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Kwestia ingerencji K. P. w zawalenie stodoły została wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego, informacja uzyskana z Komendy Powiatowej Policji nie została w żaden sposób przez skarżącego kasacyjnie podważona, natomiast fakt użytkowania przybudówki jest bez znaczenia dla stanu technicznego budynku stodoły, który nie nadawał się do remontu. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionuje ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W rozpatrywanej sprawie o błędzie subsumcji nie można mówić. Skarżący kasacyjnie stawia zarzuty naruszenia art. 67 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie podnosząc okoliczności, które nie mają wpływu na prawidłowe zastosowanie przez organy danej regulacji. Przepis art. 67 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wynika to z protokołu kontroli budynku z [...] kwietnia 2023 r. oraz ekspertyzy przedstawionej przez właściciela budynku z [...] października 2022 r. (stanowiącej załącznik do projektu) i ustaleń poczynionych podczas rozprawy administracyjnej. Te ustalenia nie zostały w żaden sposób przez skarżącego kasacyjnie podważone, stan budynku zagrażał życiu i bezpieczeństwu osób trzecich i nie nadawał się do remontu lub odbudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie warunkiem zastosowania powyższego przepisu jest ustalenie, że obiekt budowlany jest obiektem niewykończonym lub nieużytkowanym oraz, że obiekt ten nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Organ swoje ustalenia co do zaistnienia podstaw do zastosowania w sprawie art. 67 ust. 1 Pr.bud. oparł na wynikach kontroli stanu technicznego budynku z [...] kwietnia 2023 r.; ekspertyzie technicznej przedłożonej przez właściciela budynku, stanowiącej załącznik do dokumentacji projektowej z [...] października 2022 r. (dotyczącej projektu rozbiórki budynku), a także informacjach uzyskanych w toku rozprawy administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 Pr.bud., odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (tak: wyrok o sygn. II OSK 515/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query), z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Drugi z zarzutów dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. również jest bezzasadny. Zarzut dotyczy błędnej wykładni danego przepisu polegającej na niewłaściwym uznaniu, że nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże skarżący kasacyjnie nie przedstawił dowodów, że można skorzystać z zastosowania tej regulacji a twierdzenie, że organy powinny samodzielnie przeprowadzić dowód z opinii biegłego jest bezzasadny. Przede wszystkim brak jest postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu w tym zakresie a organy dysponowały ekspertyzą techniczną, która nie nasuwała żadnych wątpliwości co do stanu technicznego, a wynikające z niej twierdzenia, że budynek zagraża życiu i bezpieczeństwu osób trzecich praktycznie wyklucza zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., gdyż celem przepisu art. 66 Pr.bud. jest to ażeby obiekt budowlany był bezpiecznie użytkowany, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż właściciel obiektu nie był zainteresowany doprowadzeniem go do bezpiecznego użytkowania a jego stan zagrażał osobom postronnym. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.