II SA/Ke 396/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ochrony środowiska oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze podniosło, iż Starosta decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz. 1841) pkt. 1: zobowiązał Parafię Rzymskokatolicką, B., gm. G. do ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia w zakresie hałasu emitowanego przez instalację dzwonów elektronicznych zamontowanych na Kościele Parafialnym w B., określając w punkcie 2: zakres tego ograniczenia do wartości dopuszczalnych określonych równoważnym poziomem dźwięku A w porze dnia na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego - 55 dB, na terenie zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży - 50 dB. Równocześnie w punkcie 3 rozstrzygnięcia nakazano dokonać ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez wyregulowanie i zablokowanie możliwości zmiany głośności poza opisany w pkt. 2 zakres. W pkt. 4 ustalono termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 10 września 2005r. Wnioskiem z dnia [...] uzupełnionym pismem z dnia 17.01.2006r. K. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając, iż organ poprzez wyznaczenie zobowiązanemu na wykonanie zaleceń dłuższego terminu niż 14 dni, uniemożliwił stronie wniesienie odwołania od tej decyzji. Nie został także spełniony wymóg opracowania i przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, a w związku z tym nie określono zakresu działania nagłośnienia. Ponadto w decyzji pominięto kwestie odtwarzania pieśni kościelnych, hałasu z przebiegającej drogi powiatowej i innych czynników np. ciągników i maszyn rolniczych. Podnosił również, że zostały naruszone jego uprawnienia dotyczące wolności i swobód obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji tj. art. 2, art. 25 ust. 2, art. 30, art. 31 pkt 2, art. 37 pkt 1, art. 53 ust. 1 pkt 6. Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lutego 2006r. na podstawie art. 157 § 1, 158 § 1 i 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty , wskazując, iż w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności kontrola rozstrzygnięcia ogranicza się do zbadania przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa, natomiast nie jest celem tego postępowania załatwienie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), które weszły w życie z dniem 28 lipca 2005r., obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji nie zawierały wymogu złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska. W rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska hałasem są dźwięki o częstotliwościach od 16 do 16000Hz, bez względu na rodzaj i źródło pochodzenia. Z tego powodu przedmiotem oceny Starosty był wyłącznie poziom emitowanego hałasu przez dzwony elektroniczne, bez różnicowania czy dotyczy to pieśni kościelnych, muzyki czy też dźwięku dzwonów. W świetle okoliczności faktycznych i prawnych nie można uznać by decyzja Starosty została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co wyklucza przesłankę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również nie zachodzą inne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności wymienione w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia wniesienia odwołania Kolegium stwierdziło, że egzekucji podlegają obowiązki wynikające z ostatecznej decyzji, a zatem wyznaczenie terminu wykonania obowiązku przed upływem 14 dni przewidzianych prawem do złożenia odwołania spowodowałoby, że taka decyzja nie podlegałaby wykonaniu. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 marca 2006r. Kolegium Odwoławcze w całości podzieliło swoją wcześniejszą argumentację. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że Starosta postanowieniem z dnia 29.06.2004r. w oparciu o art. 230 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu sprzed nowelizacji) nałożył na Parafię Rzymskokatolicką w B. obowiązek opracowania i przedłożenia wniosku o wydanie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, którego to obowiązku Parafia nie wykonała. Zmiana przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (uchylenie cyt. art. 230 z dniem 28 lipca 2005r.) spowodowała, że prowadzone czynności zmierzające do wyegzekwowania od Parafii Rzymskokatolickiej w B. uzyskania pozwolenia na emitowanie hałasu nie mogły być kontynuowane. Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 14.06.2005r. zawiadomił Starostę o wynikach pomiarów hałasu przenikającego do środowiska w pobliżu Kościoła Parafialnego w B. wskazujących na jego przekroczenie jednocześnie wnioskując o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska lub nałożenia obowiązków ograniczenia oddziaływania na środowisko. W oparciu o przedstawione wyniki Starosta wszczął postępowanie z urzędu, które zakończyło się decyzją z dnia 17.08.2005r. Określone w decyzji wartości dopuszczalnego poziomu hałasu zostały ustalone z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu środowiska (Dz.U. Nr 178, poz. 1841). Kolegium podkreśliło, iż w postępowaniu nadzorczym ocenie podlega decyzja Starosty , nie zaś sposób jej wykonania. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujących zachowanie bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych poprzez zapewnienie swobody ich wyrażania w życiu publicznym, poszanowanie przez każdego wolności i praw innych, prawo do równego traktowania przez władze publiczne, zapewniających każdemu wolność sumienia i religii Kolegium podniosło, że decyzja Starosty została wydana zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi, nie różnicującymi w żaden sposób sytuacji prawnej Kościołów i związków wyznaniowych. Skargę na decyzję go Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2006r. znak: SKO 407/989/30/06 wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P., zarzucając, że decyzja jest dla niego krzywdząca i stronnicza, ponieważ "nie uwzględnia jego interwencji co do punktu 3 i 4 decyzji Starosty z dnia 17.08.2005r. znak: RO.II.7649-2/04/05". Zdaniem skarżącego Kolegium stwierdza, że decyzja Starosty nie została wykonana a jednocześnie utrzymuje ją w mocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze szczegółowo odniosło się do zarzutów, wyjaśniając, iż określony w pkt 4 decyzji termin wykonania obowiązku nałożonego w pkt 3 decyzji nie mógł być wcześniejszy niż data ostateczności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tryb stwierdzania nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 k.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie prowadzone w trybie nadzoru nie może przekształcić się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się ponownie wszystkie okoliczności sprawy. W trybie tym bada się wyłącznie istnienie, albo nieistnienie, jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący oparł żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty na zarzucie rażącego naruszenia prawa, czyli przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie rażącego naruszenia prawa jest utrwalone w orzecznictwie i doktrynie. Powszechnie przyjmuje się, że naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego, jeżeli czynność postępowania organu, lub istota załatwienia sprawy, są w swej treści zaprzeczeniem obowiązującej regulacji prawnej. Naruszenie norm prawnych musi mieć szczególny ciężar gatunkowy, co ma miejsce w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia danej sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego ( por wyrok NSA z dnia I FSK 390/05, wyrok NSA z dnia 21. 08. 2001r. I SA 1726/00). Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy należy stwierdzić, że do tak rozumianego pojęcia rażącego naruszenia prawa nie doszło. Zarzut naruszenia przez Starostę art. 127 kpa poprzez uniemożliwienie stronie odwołania się od decyzji z dnia 17.08.2005r. jest nieuzasadniony. Pozostaje poza sporem, iż Starosta w kwestionowanym rozstrzygnięciu pouczył stronę o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Jak słusznie podniosło Kolegium Odwoławcze , zgodnie z treścią art. 130 § 2 kpa, wniesienie w terminie odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wstrzymuje jej wykonanie. W konsekwencji wskazanie krótszego niż 14 dniowego terminu dla wykonania określonego obowiązku skutkowałoby brakiem możliwości egzekwowania tego obowiązku, czego domagał się skarżący. Na marginesie należy podnieść, że fakt niewyegzekwowania obowiązku nie świadczy o wadliwości decyzji, której ten obowiązek dotyczy. Zarzut naruszenia przez Starostę prawa materialnego tj. wymogu uzyskania przez Parafię pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska jest nietrafny, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącego, w dacie podejmowania decyzji art. 230 ustawy Prawo ochrony środowiska przewidujący konieczność uzyskania takiego pozwolenia nie obowiązywał. Przepis ten został uchylony w wyniku wejścia w życie z dniem 28 lipca 2005r. ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954). Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 20 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 maja 2005r. do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Regulacja ta zdaniem Kolegium umożliwiała organowi podjęcie decyzji z urzędu na podstawie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska ( w brzmieniu po nowelizacji), w myśl którego, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez instalację dzwonów elektronicznych zamontowanych na Kościele Parafialnym w B. mogło również nastąpić w trybie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stosownie do dyspozycji art. 362 ust. 1 pkt 1 jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się: 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko, 2) termin wykonania obowiązku. W oparciu o ten przepis Starosta nałożył na podmiot korzystający ze środowiska w sposób negatywnie oddziałujący na środowisko (Parafia) obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jednocześnie wskazał zakres tego ograniczenia poprzez określenie wartości dopuszczalnych emitowanego przez instalację dzwonów elektronicznych hałasu ustalonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz. 1841). W ocenie Sądu w sytuacji, gdy dokonane w sprawie ustalenia faktyczne w sposób bezsporny potwierdziły, przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku emitowanego przez instalację dzwonów elektronicznych na Kościele Parafialnym w B. przepis art. 362 ustawy mógł stanowić samodzielną podstawę prawną do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, co w istocie nastąpiło w pkt. 2 rozstrzygnięcia. Organ zatem nie dopuścił się naruszenia art. 362 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzut dotyczący naruszenia przez organy administracji swobody wyznania, światopoglądu gwarantowanych przez Konstytucję poprzez nieustosunkowanie się do kwestii odtwarzania pieśni Kościelnych nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W zakresie kognicji zarówno organów administracji publicznej jak i wojewódzkich sądów administracyjnych nie mieści się orzekanie w przedmiocie naruszania wolności i swobód wynikających z Konstytucji, albowiem do badania tego typu zarzutów właściwy jest sąd powszechny. Jak już wcześniej wyjaśniono kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Starosta zatem w oparciu o przepisy Konstytucji nie mógł rozstrzygać. W świetle powyższych rozważań Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium, że decyzji Starosty z dnia 17 sierpnia 2005r. nie można uznać za wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.