II SA/Ke 397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 7 marca 2014 r., znak: [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania G. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 25 listopada 2013 r. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 3400 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. A. oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. P. nr [...] o pow. 0,0643 ha, w wyniku wybudowania drogi i urządzeń infrastruktury technicznej ze środków publicznych, którą zobowiązani są uiścić właściciele nieruchomości G. B. i T. C. – B.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Gmina S. na podstawie decyzji Starosty S. z 25 marca 2010 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenia projektu budowlanego na budowę dróg wraz z budową sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i oświetlenia ulicznego – wybudowała ze środków publicznych m.in. drogi – ulice A. i F. wraz z infrastrukturą techniczną. SKO dodało, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji wybudowanie drogi i infrastruktury technicznej spowodowało wzrost wartości nieruchomości o kwotę 13 600 zł, co potwierdza sporządzony do sprawy operat szacunkowy. W oparciu o to oraz uchwałę Rady Miasta S. nr LXVI/467/98 z dnia 7 maja 1998 r. w sprawie opłaty adiacenckiej na terenie miasta S. – ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości, organ I instancji orzekł jak wyżej. W odwołaniu G. B. zarzucił naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak poinformowania jego pełnomocnika o ukończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz art. 32 i 40 § 2 kpa poprzez pominięcie pełnomocnika w postępowaniu oraz brak doręczenia mu kwestionowanej decyzji. Podniósł również, że brak było podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji ponieważ w sprawie doszło do przedawnienia. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium w pierwszym rzędzie odniosło się do braku możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ 3-letniego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie rozpoczęcie 3-letniego terminu na wydanie decyzji wiązać się będzie z datą 8 grudnia 2010 r. W tym bowiem dniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. oświadczył, że nie zgłasza sprzeciwu w przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego wskazanego w zgłoszeniu z 15 października 2010 r. Decyzja organu I instancji została wydana 25 listopada 2013 r., a jej doręczenie nastąpiło 28 listopada 2013 r., a więc ww. termin został zachowany. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pełnomocnika skarżącego, SKO wskazało, że z pełnomocnictwa z dnia 8 lipca 2013 r. udzielonego przez G. B. adw. P. K. wynika, że obejmowało ono jedynie umocowanie do występowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza S. z 26 czerwca 2013 r., a więc brak było podstaw do przyjęcia, że obejmowało ono również postępowanie przed organem I instancji toczące się na skutek uwzględnienia odwołania. SKO podniosło, że w niniejszej sprawie opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości stanowiącej własność G. B. i T. C. – B., oznaczonej jako działka nr [...] na skutek wybudowania drogi – ul. A. i F. oraz wodociągu i kanalizacji sanitarnej. W wyniku wybudowania ww. urządzeń infrastruktury technicznej bezpośrednio "do granicy działki nr [...] " nieruchomość ta uzyskała możliwość podłączenia się do nich, co nie było kwestionowane przez strony. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 27 grudnia 2012 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. K., uzupełnionym później aneksem z 12 listopada 2013 r., ustalona została wartość nieruchomości nr ewid. [...] na kwotę 136 700 zł (po zaokrągleniu) przed przeprowadzeniem inwestycji oraz na kwotę 150 300 zł po jej realizacji, a więc wzrost jej wartości wyniósł 13 600 zł. Uzasadnia to ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie 3 400 zł stanowiącej 25% wzrostu wartości nieruchomości - zgodnie z uchwałą Rady Miasta S. nr LXVII/467/98 z dnia 7 maja 1998 r. w sprawie opłaty adiacenckiej na terenie miasta S., obowiązującą w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze G. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając: 1. rażący błąd w ustaleniach faktycznych, skutkujący wydaniem niekorzystnej dla niego decyzji, a polegający na błędnym przyjęciu, że sporządzony przez biegłą operat szacunkowy jest prawidłowy, a w szczególności, że nieruchomości uwzględnione w operacie noszą cechy podobieństwa do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, w sytuacji gdy położenie działek będących podstawą wyceny jest odmienne oraz ich powierzchnia jest znacznie większa, a zatem nieadekwatna dla dokonywania porównań z działką skarżącego i w związku z tym ustalono opłatę adiacencką w rażąco zawyżonej wysokości na podstawie wadliwego operatu szacunkowego, 2. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z treścią operatu szacunkowego z 27 grudnia 2012 r., - art. 7, 77 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza pominięcie okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik, w szczególności zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez nie rozpatrzenie w sposób wnikliwy wszystkich dowodów, a zwłaszcza operatu stanowiącego podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji przyznanie mu waloru dowodu i wyliczenie na podstawie nierzetelnej opinii opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że biegła sporządziła operat w oparciu o niepełne dane. Sama bowiem podniosła, że w szacowanej strefie stwierdzono brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami o szukanych cechach i w związku z tym rozszerzono obszar badań o strefę pośrednią I S., gdzie stwierdzono 12 transakcji. Pomimo jednak jak stwierdziła biegła, tak skromnej bazy, zdecydowała się nie rezygnować z metody porównawczej. Skarżący wskazał, że pomiędzy specyfiką strefy śródmiejskiej i pośredniej istnieje znacząca różnica i absolutnie nie można uznać nieruchomości położonych w strefie śródmiejskiej za podobne do tych zlokalizowanych w strefie pośredniej, czego biegła nie wzięła pod uwagę. Ponadto G. B. zarzucił, że do porównania z jego nieruchomością zostały przyjęte tylko trzy, jak twierdzi biegła, podobne, o powierzchni odpowiednio 810 m2, 873 m2 oraz 870 m2. Jego zdaniem, przyjęta przez biegłą ilość nieruchomości do porównania jest zdecydowanie za mała. W ocenie skarżącego powierzchnia każdej z ww. nieruchomości w sposób znaczny przewyższa powierzchnię jego nieruchomości wynoszącą 643 m2. Ponadto biegła nie wybrała nieruchomości podobnych, zarówno pod względem powierzchni, jak i położenia, co przekreśla możliwość uznania wyceny dokonanej metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym za właściwą. G. B. zarzucił, że organy błędnie przyjęły, że operat z 27 grudnia 2012 r. wraz z aneksem z 12 listopada 2013 r. może służyć jako podstawa do ustalenia wzrostu wartości jego nieruchomości. Wskazał ponadto, że został zawiadomiony o możliwości wglądu do znajdującego się materiale sprawy operatu szacunkowego, jednak faktycznie udostępniona została mu do wglądu tylko jedna strona, czym pozbawiono go możliwości wyrażenia swojego stanowiska w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Zdaniem skarżącego, wobec tak licznych zastrzeżeń w stosunku do operatu organy winny były wykorzystać wszelkie możliwości procesowe w celu ich wyjaśnienia, w tym zorganizować rozprawę administracyjną, w czasie której mógłby zadawać pytania rzeczoznawcy i zrealizować swoje prawo do wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Na marginesie G. B. zauważył, że zaskarżona decyzja nie została mu skutecznie doręczona. Została bowiem odebrana przez jego żonę, której w żaden sposób nie upoważnił do odbioru kierowanej do niego korespondencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygając w powyższym zakresie Sąd uznał, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały do niego właściwe przepisy prawa. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja, którą ustalono G. B. i T. C. – B. jako współwłaścicielom nieruchomości położonej w S. przy ul. A. oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S. P. nr [...] , opłatę z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości w wyniku wybudowania drogi i urządzeń infrastruktury technicznej ze środków publicznych. Regulacja prawna dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej znajduje się w rozdziale 7 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Z mocy art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Definicję opłaty adiacenckiej zawiera z kolei art. 4 pkt 11 ustawy wskazując, iż jest nią opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatą ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się zaś budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 ustawy). Przywołane przepisy jednoznacznie wskazują, iż jakkolwiek zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty takich jak budowa i utrzymywanie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy, to działalność ta nie zawsze jest dla mieszkańców bezpłatna. Omawiana regulacja wprost bowiem uprawnia gminy do zrekompensowania sobie nakładów poniesionych na budowę drogi lub innej infrastruktury technicznej, właśnie kosztem mieszkańców. Prawo do żądania opłat na rzecz gminy w związku z wybudowaniem drogi ma podłoże w tym, że wykonaniu takiej inwestycji najczęściej towarzyszy wzrost wartości nieruchomości, której stworzono warunki do korzystania z drogi. W związku z tym, skoro podmiot publiczny ma udział w kształtowaniu nowej wyższej wartości nieruchomości przez urządzenie drogi, to przysługuje mu z tego tytułu prawo obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka to bowiem nic innego jak świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia przez gminę w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Tym działaniem w niniejszej sprawie było wybudowanie drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego. Oczywistym przy tym jest, że - co do zasady - nieruchomość położona przy drodze o utwardzonej nawierzchni wraz z infrastrukturą i urządzonymi zjazdami ma większą wartość niż nieruchomość położona przy drodze gruntowej. Z uwagi na charakter opłaty adiacenckiej wskazany powyżej, rolą Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 145 ustawy oraz czy prawidłowo ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do wymogów art. 146. Dokonując kontroli objętego skargą rozstrzygnięcia w takim właśnie zakresie stwierdzić należy, że odpowiada ono prawu. Bezspornym jest, że ulice A. i F. w S., u zbiegu których położona jest nieruchomość skarżącego wybudowane zostały wraz z infrastrukturą techniczną - z udziałem środków publicznych, o jakich mowa w art. 143 ust. 1 ustawy. Stosownie zaś do treści art. 145 ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust.1). Prawidłowo ustalił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że termin trzyletni z zacytowanego wyżej przepisu, rozpoczął swój bieg 9 grudnia 2010 r., a więc dnia następnego po tym, kiedy to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pisemnie nie zgłosił sprzeciwu w przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego tj. ulic R., A. i F. w S. (k. 17 i 18 akt administracyjnych organu I instancji). Zgodnie bowiem z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zawiadomienie takie wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. dnia 30 listopada 2010r. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w decyzji Burmistrza Miasta S. z 25 listopada 2013r., a ponieważ została ona utrzymana w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, uznać należy, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy został zachowany (por. wyroki WSA w Poznaniu z 16 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 431/13, WSA w Szczecinie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 297/13 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niekwestionowaną jest również okoliczność, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała nr LXVI/467/98 Rady Miasta S. z 7 maja 1998 r. w sprawie opłaty adiacenckiej na terenie miasta S., ustalająca wysokość tej opłaty na 25% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (§ 2 uchwały). Spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do wysokości ustalonej przez organ opłaty adiacenckiej, a w szczególności do prawidłowości sporządzenia znajdującego się w aktach operatu szacunkowego, na podstawie którego orzekały oba organy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych art. 134 § 1 i 145 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że operat ten został poddany przez organ odwoławczy wszechstronnej analizie pod względem zgodności z prawem i wnioski z niej wypływające należy w pełni podzielić. Wbrew zarzutom skargi operat jest spójny, logiczny, a rzeczoznawca majątkowy uzasadniła w sposób jasny i czytelny przyjęty przez siebie sposób wyceny nieruchomości polegający na wyborze podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Dokonała także analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości, określając dokładnie cechy rynkowe oraz zróżnicowanie w poszczególnych cechach wpływających na ceny działek gruntowych. Ponadto w piśmie z 10 kwietnia 2013 r. rzeczoznawca J. K. odniosła się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych wobec operatu przez skarżącego. Przyznała m.in., że popełniła omyłkę w imieniu ojca T. C. – B. (do czego G. B. przywiązywał dużą wagę w trakcie postępowania administracyjnego, kilkakrotnie podkreślając ten fakt w składanych pismach) oraz określeniu inwestycji jako "ośrodek zdrowia", a nie "gabinety lekarskie"; jednak nie można uznać, aby okoliczności te podważyły rzetelność dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Jak już wyżej podkreślono, w niniejszej sprawie wybór ten został przez rzeczoznawcę uzasadniony, a kwestionując go skarżący nie wskazał przepisów prawa, z którymi taki wybór byłby sprzeczny. Nie dostrzegł ich również Sąd z urzędu. Stosownie do treści art. 153 ust. 1 ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Motywując wybór podejścia porównawczego rzeczoznawca podkreśliła, że w badanym okresie stwierdzono 10 transakcji w strefie śródmiejskiej S. oraz brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami o szukanych cechach. Z tego powodu rozszerzono obszar badań na strefę pośrednią I S., gdzie stwierdzono 12 transakcji. Rzeczoznawca podkreśliła, że mimo skromnej bazy danych zdecydowała nie rozszerzać rynku, gdyż ze względu na jego specyfikę, łatwo może dojść do zniekształcenia wyniku. Takie uzasadnienie wybranej metody jest przekonujące. Podkreślenia także wymaga, że sam fakt, iż rzeczoznawca przyjęła do porównania ceny nieruchomości ze strefy śródmiejskiej i pośredniej I S., nie wpływa na prawidłowość szacunku, gdyż jak wynika z zacytowanego wyżej art. 154 ust. 1 ustawy, ceny wybranych do porównania nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Takie korekty zawarte są w operacie będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Cechami różniącymi nieruchomość wycenianą od nieruchomości podobnych mogą być np.: - wielkość, - przeznaczenie w planie miejscowym, - dostępność, - lokalizacja, - użytkownicy, - walory estetyczne, - standard wyposażenia. W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślenia więc wymaga, że przyjęcie do porównania nieruchomości położonych w innej strefie S. bądź o innej powierzchni niż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, nie zmienia oceny, że w wybranym przez siebie podejściu i metodzie szacowania, rzeczoznawca brała pod uwagę nieruchomości podobne do wycenianej, skoro różnice zostały uwzględnione w zastosowanej korekcie. Nie podlega również uwzględnieniu zarzut dotyczący zbyt małej ilości nieruchomości podobnych przyjętych do porównania. W zastosowanej przez rzeczoznawcę metodzie porównywania parami prawodawca nie ustalił bowiem liczby nieruchomości podobnych, które należy uwzględnić przy szacowaniu. Jedynie przy metodzie korygowania ceny średniej, rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109) nakazuje przyjęcie do porównań "co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych" (§ 4 ust. 3 tego rozporządzenia; interpretacji tego właśnie przepisu dotyczy zresztą powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 726/10). Ta metoda nie była jednak zastosowana w niniejszym przypadku, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi myląc zastosowanie korekt, o jakich mowa w art. 153 ust. 1 ustawy z metodą korygowania ceny średniej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na fakt, że budynek posadowiony obecnie na działce nr [...] nie zawiera się w jej granicach, lecz zajmuje powierzchnię sąsiedniej działki nr [...], przyległej do ulicy O. - co, w ocenie skarżącego, czyni te dwie działki funkcjonalną całością z możliwością dostępu do drogi publicznej o utwardzonej nawierzchni oraz infrastruktury wodnokanalizacyjnej od strony ul. Ożarowskiej. W toku postępowania administracyjnego G. B. zarzucał, że nie ma podstaw do nałożenia opłaty adiacenckiej i tym samym do twierdzenia, że działka nr [...] uzyskała dostęp do drogi i uzbrojenia dopiero w wyniku budowy ulicy A. bądź F., bowiem miała go już wcześniej, od strony ulicy O. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy, opłatę adiacencką ustala się w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Należy zauważyć, że chociaż zarówno w tytule ustawy, jak i w wielu jej przepisach użyto pojęcia "nieruchomość", to jednak nigdzie w tej ustawie tego określenia nie zdefiniowano. W art. 4 pkt 1 ustawy umieszczono jedynie definicję "nieruchomości gruntowej", a w art. 4 pkt 3 definicję "działki gruntu". Definicja nieruchomości gruntowej umieszczona w słowniczku wydaje się służyć jedynie odróżnieniu tej nieruchomości w ramach przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami od nieruchomości budynkowych i lokalowych, czyli wymienionych w tej definicji budynków i lokali stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. W art. 4 pkt 1 napisano, że nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi. Nie można jednak uważać, że w świetle tej definicji nieruchomość gruntowa to każdy (jakikolwiek) grunt, gdyż skoro użyto słowa "nieruchomość", to do nieruchomości gruntowej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami zastosowanie ma norma zawarta w art. 46 § 1 k.c. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Należy zwrócić uwagę, że wymieniono tu nie część powierzchni ziemskiej, ale części, zatem nieruchomością w rozumieniu kodeksu cywilnego są grunty stanowiące odrębny przedmiot własności. Nieruchomość, jako odrębny przedmiot własności, o którym mowa w art. 46 § 1 k.c., może zostać określona w różny sposób - fizycznie, prawnie lub w sposób wieczystoksięgowy. Określenie odrębnego przedmiotu własności, o którym mowa w art. 46 § 1 k.c. może polegać na tym, że nieruchomość składająca się z wielu działek gruntu i stanowiąca dotąd jedną nieruchomość, gdyż jest ujęta w jednej księdze wieczystej, ulega podziałowi w ten sposób, że dla poszczególnych działek gruntu właściciel zakłada odrębne księgi wieczyste. Spowoduje to powstanie odrębnych nieruchomości, nawet wtedy jeśli poszczególne działki gruntu sąsiadują ze sobą (por. E. Bończak-Kucharczyk, komentarz do art. 4 u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LEX 2013). Aby uznać dany obszar gruntu za nieruchomość, konieczne jest jej wyodrębnienie spośród innych otaczających go gruntów. Zatem dany grunt może stać się nieruchomością na skutek skonkretyzowania jego przedmiotowego zakresu, które następuje przez określenie jego zewnętrznych granic. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie ma założonej księgi wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005r., sygn,. akt I OSK 181/05, LEX nr 196738). Zauważyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W tym przypadku wartość nieruchomości musiała być ustalona wedle stanu: - przed wydaniem decyzji Starosty S. z 25 marca 2010 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenia projektu budowlanego, oraz - po zakończeniu inwestycji tj. nie wcześniej niż na dzień 9 grudnia 2010 r. Jak wynika z akt sprawy, w obu tych datach działki nr [...] oraz [...] były niezabudowane i urządzone były dla nich odrębne księgi wieczyste (odpowiednio [...] oraz [...]). Tym samym nie tworzyły one jednej nieruchomości w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie ustalenie opłaty adiacenckiej dla działki nr [...] było co do zasady zgodne z prawem i musiała ona podlegać odrębnej wycenie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i gabinetami lekarskimi w bryle na działce nr ewid. [...] oraz 156/29 wydano w dniu 7 stycznia 2011 r., a więc już po oddaniu do użytkowania ulic A. i F. wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej. Brak było zatem podstaw, aby przed tą datą obie działki traktować jako tworzące całość gospodarczą, tym bardziej, że – jak już podkreślono - stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy, stan nieruchomości dla wyceny różnicy wartości, o jakiej mowa w art. 146 ust. 2, należało w stanie faktycznym sprawy przyjąć najwcześniej na 9 grudnia 2010r. i tak też uczyniła rzeczoznawca w operacie. Reasumując, spełnione zostały wszystkie wskazane w ustawie warunki do nałożenia na skarżącego opłaty adiacenckiej, a biorąc pod uwagę różnicę w wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi, oraz po jej wybudowaniu tj. 13.600 zł, a także stawkę procentową z uchwały z 7 maja 1998 r., opłata adiacencka w kwocie 3400 zł została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z treścią operatu przed decyzją organu I instancji, czego upatruje on w tym, że zapewniono mu wgląd tylko do jednej strony tego operatu zauważyć należy, iż brak jest w aktach sprawy dowodu potwierdzającego ten zarzut. Wręcz przeciwnie, z pisma datowanego na 10 czerwca 2013r. wynika, że G. B. zapoznał się z całym operatem. Chybionym jest również zarzut nieskutecznego, zdaniem skarżącego, doręczenia mu zaskarżonej decyzji polegający na tym, że odebrała ją jego żona T. C. – B. - pomimo braku stosownego upoważnienia. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach sprawy, decyzję SKO z dnia 7 marca 2014 r. G. B. odebrał osobiście, natomiast decyzję organu I instancji skierowaną do skarżącego doręczono T. C. – B.. Taki sposób doręczenia jest jednak zgodny z art. 43 kpa, wedle którego w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 79 § 2 kpa poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Rozprawę administracyjną przeprowadza się, zgodnie z art. 89 § 2 kpa, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji postępowanie wyjaśniające prowadzi - co do zasady - poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki do jej przeprowadzenia. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa (art. 89 § 1 kpa), postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Fakt, że skarżący zgłaszał szereg zastrzeżeń do operatu, nie obliguje organu do przeprowadzenia rozprawy, tym bardziej, że do wszystkich zarzutów rzeczoznawca odniosła się szczegółowo na piśmie, a G. B. zapoznał się z jego treścią. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.