II SA/Ke 397/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 25 maja 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej "Kolegium", po rozpatrzeniu odwołania D. Ż., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z 19 stycznia 2023 r. w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, uregulowania rachunku za energię elektryczną, na dofinansowanie do zakupu żywności w styczniu 2023 r. w łącznej wysokości 138,27 zł. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca 3 stycznia 2023 r. wniosła o przyznanie pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych z Agencji PCK świadczonych 5 razy w tygodniu po 3 godziny w dni powszednie i 2 godziny w soboty, niedzielę i dni świąteczne, przy zwolnieniu z odpłatności oraz o dofinansowanie do rachunku za energię i zakup żywności. W dniu 19 stycznia 2023 r. dostarczając wymagane do wywiadu potwierdzenie złożenia dyspozycji przelewu bankowego, skarżąca uzupełniła wniosek o dofinansowanie do leków, przedstawiając specyfikację sprzedaży leków. Z uwagi na to, że dochód skarżącej w wysokości [...] zł z tytułu emerytury z ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, przekracza kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej "u.p.s.") w związku z § 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2021 poz. 1296) - wynoszące [...] zł, organ pierwszej instancji wniosek skarżącej rozpoznał jako żądanie przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s. i w następstwie - po zbadaniu okoliczności sprawy - przyznał ten zasiłek w kwocie 138,27 zł na pokrycie zakupów leków, żywności oraz na uregulowanie rachunku za energię elektryczną. Kolegium wyjaśniło, że zarówno zasiłek celowy jak i specjalny zasiłek celowy przyznawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ administracji ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to jednak dowolności w przyznawaniu takiej pomocy, gdyż jej przyznanie warunkowane jest dokonaniem prawidłowych ustaleń faktycznych oraz przekonującym uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Kolegium podkreśliło, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako pomoc o wyjątkowym charakterze, która aktualizuje się gdy powstaje sytuacja życiowa tego rodzaju, że jej przeciwdziałanie przez stronę nie jest możliwe w ramach własnych działań i przy wykorzystaniu własnych zasobów. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że sytuacja życiowa, w której znalazła się skarżąca, spełnia warunki do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Kwestią sporną była natomiast wysokość przyznanego świadczenia. Organ odwoławczy zauważył, że wysokość pomocy ustala się na podstawie szczegółowego rozeznania sytuacji wnioskodawcy podczas wywiadu środowiskowego, jednak jest ona uzależniona zarówno od możliwości finansowych organu, jak i ilości innych osób oczekujących na pomoc. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni korzysta ze wsparcia opieki społecznej od 1989 r. W 2022 r. objęta była pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od stycznia do grudnia, świadczonych przez opiekunkę domową w wymiarze 3 godziny 5 razy w tygodniu w dni powszednie i 2 godziny w soboty, niedziele i dni świąteczne przy całkowitym zwolnieniu z odpłatności; specjalnego zasiłku celowego w styczniu w kwocie 100,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków i żywności, w marcu w wysokości 170,00 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, leków, rachunku za energię elektryczną i zadłużenia czynszowego, w kwietniu w wysokości 80,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków i walizki, w lipcu w kwocie 130,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków, żywności i rachunku za energię elektryczną, we wrześniu w wysokości 150,00 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, leków i remontu mieszkania, w listopadzie w wysokości 170,00 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, leków i remontu i ponownie w listopadzie w kwocie 130,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków, żywności, zadłużenia mieszkania, dojazdu do Rusinowic oraz Buska-Zdroju, badania przeciw boreliozie, zakupu kurtki, spodni, obuwia, bielizny i środków czystości. Z kolei w 2023 r. skarżąca została objęta pomocą w formie: specjalistycznych usług opiekuńczych od stycznia do grudnia, świadczonych przez opiekunkę domową w powyższym wymiarze; specjalnego zasiłku celowego w miesiącu styczeń w łącznej kwocie 138,27 zł na dofinansowanie do zakupu leków i żywności oraz na uregulowanie rachunku za energię elektryczną. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w styczniu 2023 r. wydatki na pomoc społeczną w ramach zasiłków celowych wyniosły łącznie 4.941,87 zł, z czego pomocą w formie zasiłku celowego objęto 36 środowisk na kwotę 3.368,39 zł. Pomocą w formie zaś specjalnego zasiłku celowego objęto 17 środowisk na kwotę 1.573,48 zł. Najniższą pomoc w wysokości 23,29 zł na zakup leków przyznano matce samotnie wychowującej dziecko, utrzymującej się jedynie z niskiego wynagrodzenia za pracę, które obciążone zostało wysokimi kosztami utrzymania mieszkania i leczenia. Najwyższy specjalne zasiłek celowy w kwocie 200,00 zł na zakup leków i obuwia przyznano sobie niepełnosprawnej, przewlekle chorej, której jedyny dochód stanowi emerytura. W ocenie Kolegium, świadczenie przyznane skarżącej nie odbiega od średniej wysokości tego świadczenia przyznanego innym potrzebującym. Dalej Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma charakter doraźny i nie może stanowić stałego źródła dochodu dla osoby potrzebującej i uwzględniać wszystkich jej żądań. Ośrodki pomocy społecznej dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi co oznacza, że nie jest możliwe pełne zabezpieczenie potrzeb wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Fundusze posiadane przez ośrodki muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia, co dokonywane jest z uwzględnieniem okoliczności konkretnych, indywidualnych przypadków, wśród których niewątpliwie nie można pomijać osób, które z uwagi na brak lub posiadanie minimalnych dochodów spełniają kryterium dochodowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła D. Ż., podnosząc w szczególności, że decyzja to jest dla niej krzywdząca. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją sytuację finansową i zdrowotną oraz podkreśliła, że ma ukończone 65 lat, jest osobą samotną, samodzielnie gospodarującą i długotrwale chorą. W pismach procesowych - stanowiących rozwinięcie skargi - skarżąca ponownie opisała szczegółowo swoją sytuację rodzinną, materialną oraz zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tak zakreślona kognicja Sądu powoduje, że nawet uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może przyznać wnioskowanego przez stronę świadczenia. Sąd nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej, wynikłej z wniosku strony, ale kontroluje wyłącznie zgodność z prawem decyzji administracyjnej, która w takiej sprawie zapadła. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie Sąd podkreśla, że dostrzega trudną sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącej. Mając jednak na uwadze przytoczone wyżej przepisy p.p.s.a. Sąd w ramach sprawowanej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może kierować się zasadami współżycia społecznego. Rolą Sądu jest wyłącznie kontrola zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium jej zgodności z prawem. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 41 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na tej podstawie prawnej, skarżącej, której dochód przekracza kryterium dochodowe, ze względu na jej szczególną sytuację, przyznany został specjalny zasiłek celowy w wysokości 138,27 zł. na dofinansowanie do zakupu leków i żywności oraz na uregulowanie rachunku za energię elektryczną w styczniu 2023 r. W tym miejscu wymaga wyjaśnienia skarżącej, że kryterium dochodowe nie jest określane przez organy administracji publicznej, ale przez ustawodawcę. Jak już podniosło Kolegium, kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2021 poz. 1296) - w dacie rozpoznawania sprawy -wynosiło 776 zł. Jest poza sporem, że dochód skarżącej (1974,42 zł) przekracza kryterium dochodowe. W związku z powyższym zasadnie organy rozpoznały wniosek skarżącej na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje natomiast wysokość przyznanego świadczenia. Zauważyć zatem należy, że rozstrzygnięcie zarówno w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, jak i określenia jego wysokości, wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organowi administracji publicznej przyznany został w tego rodzaju sprawach luz decyzyjny. Rozpoznając wniosek w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego organ przy ustalaniu wysokości tej pomocy winien rozeznać sytuację wnioskodawcy podczas wywiadu środowiskowego oraz ustalić potrzeby wnioskodawcy uwzględniając przy tym możliwości finansowe - środki którymi dysponuje na ten rodzaj pomocy - oraz ilość innych osób oczekujących na pomoc. Należy podkreślić, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o ten zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia i to w wysokości, jakiej oczekuje. W realiach kontrolowanej sprawy wysokość przyznanego specjalnego zasiłku celowego odpowiadała w ocenie Sądu wskazanym wyżej wymogom. Wprawdzie w odwołaniu jak również w skardze do Sądu skarżąca wyraziła niezadowolenie z wysokości przyznanego świadczenia, lecz nie wskazała ani odpowiedniej według niej kwoty dla realizowanej potrzeby ani nie uzasadniła konieczności przyznania tej pomocy w wyższej wysokości. Zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze i pismach procesowych należy tym samym uznać za niezasadne. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Podkreślić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Zdaniem Sądu, wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie stoją na przeszkodzie w ubieganiu się przez skarżącą o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie jej innych niezbędnych potrzeb bytowych. Rodzaj tych potrzeb oraz wysokość potrzebnych środków na ich zaspokojenie skarżąca powinna wyartykułować w złożonym wniosku. Ponownie podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie zarówno w zakresie przyznania specjalnego zasiłku celowego, jak i określenia jego wysokości, wydawane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przekonaniu Sądu, organy administracji, poddając ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione było udzielenie skarżącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 116/10, LEX nr 594935), zgodnie z którym (cyt.): "w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. ww. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę." Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Ponadto w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy mogą zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że zadaniem organów pomocy społecznej jest wspieranie w działaniu osób zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zagwarantowanie takim osobom stałego źródła utrzymania. Jest to więc pomoc dla zainteresowanego w jego dążeniu do polepszenia swojej sytuacji życiowej, co nie może oznaczać bezwarunkowego zaspokajania jego wszystkich potrzeb. Ponadto pomoc ta powinna mieć charakter przejściowy, skłaniający jednostkę do aktywizacji i samodzielnego działania i nie może być instytucją, która ma przejąć cały ciężar utrzymania wnioskodawcy. W kontrolowanej sprawie zauważyć należy, że skarżąca nie jest pozbawiona pomocy ze strony organów pomocy społecznej. Wnioskodawczyni korzysta ze wsparcia opieki społecznej od 1989 r. W 2022 r. objęta była pomocą w formie specjalistycznych usług opiekuńczych od stycznia do grudnia, świadczonych przez opiekunkę domową w wymiarze 3 godziny 5 razy w tygodniu w dni powszednie i 2 godziny w soboty, niedziele i dni świąteczne przy całkowitym zwolnieniu z odpłatności; specjalnego zasiłku celowego w styczniu w kwocie 100,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków i żywności, w marcu w wysokości 170,00 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, leków, rachunku za energię elektryczną i zadłużenia czynszowego, w kwietniu w wysokości 80,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków i walizki, w lipcu w kwocie 130,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków, żywności i rachunku za energię elektryczną, we wrześniu w wysokości 150,00 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, leków i remontu mieszkania, w listopadzie w wysokości 170,00 zł na dofinansowanie do zakupu żywności, leków i remontu i ponownie w listopadzie w kwocie 130,00 zł na dofinansowanie do zakupu leków, żywności, zadłużenia mieszkania, dojazdu do Rusinowic oraz Buska-Zdroju, badania przeciw boreliozie, zakupu kurtki, spodni, obuwia, bielizny i środków czystości. Z kolei w 2023 r. skarżąca została objęta pomocą w formie: specjalistycznych usług opiekuńczych od stycznia do grudnia, świadczonych przez opiekunkę domową w powyższym wymiarze; specjalnego zasiłku celowego w styczniu w łącznej kwocie 138,27 zł na dofinansowanie do zakupu leków i żywności oraz na uregulowanie rachunku za energię elektryczną. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w styczniu 2023 r. wydatki na pomoc społeczną w ramach zasiłków celowych wyniosły łącznie 4.941,87 zł, z czego pomocą w formie zasiłku celowego objęto 36 środowisk na kwotę 3.368,39 zł. Pomocą w formie zaś specjalnego zasiłku celowego objęto 17 środowisk na kwotę 1.573,48 zł. Najniższą pomoc w wysokości 23,29 zł na zakup leków przyznano matce samotnie wychowującej dziecko, utrzymującej się jedynie z niskiego wynagrodzenia za pracę, które obciążone zostało wysokimi kosztami utrzymania mieszkania i leczenia. Najwyższy specjalny zasiłek celowy w kwocie 200,00 zł na zakup leków i obuwia przyznano osobie niepełnosprawnej, przewlekle chorej, której jedyny dochód stanowi emerytura. W tym stanie rzeczy uznać należy, że świadczenie przyznane stronie nie odbiega od średniej wysokości tego świadczenia przyznanego innym potrzebującym. Z akt administracyjnych wynika, że fundusze, jakimi dysponował organ na zasiłki celowe zostały rozdzielone w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. W związku z powyższym uznać należy, że przyznając skarżącej specjalny zasiłek celowy w wysokości 138,27 zł organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Co istotne, organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia uzasadniły w sposób mający oparcie w materiale zawartym w aktach sprawy i zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.