II SA/Ke 398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. II SA/Ke 398/17 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewoda odmówił J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...]. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że Starosta decyzją z dnia [...], znak: [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie S. gm. P., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej zgodnie z księgą wieczystą [...] własność J. S. , przez udzielenie Polskim Sieciom Elektroenergetycznym S.A. z siedzibą w Konstancinie - Jeziorna, zezwolenia na przeprowadzenie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji Radkowice - Kielce Piaski przez w./wym. działkę. Decyzja ta doręczona została pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnego S. K. za pomocą poczty w dniu 20 grudnia 2016 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Wnioskiem nadanym w placówce pocztowej w dniu 31 marca 2017 r., skierowanym do Starosty (data wpływu do organu – dnia 3 kwietnia 2017r.), J. S. działając osobiście, wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od w./wym. decyzji Starosty z dnia [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, ani obrony swoich praw, a reprezentujący go pełnomocnik w okresie odbioru pisma z decyzją oraz w terminie zawitym do sporządzenia odwołania przebywał na zwolnieniu lekarskim i nie miał faktycznej możliwości powiadomienia mocodawcy o konieczności sporządzenia odwołania. Dodatkowo wyraził wątpliwość co do zakresu pełnomocnictwa i stwierdził, że pełnomocnik został upoważniony "jedynie do sporządzenia pisma i postępowania przed Starostwem Powiatowym, a co do dalszych czynności mecenasa nie sposób stwierdzić, że zawarte były w jego treści". Do wniosku załączono kserokopię zaświadczenia wydanego przez lekarza sądowego z dnia 5 grudnia 2016 r., z którego wynika, że pełnomocnik strony przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 5 grudnia 2016 r., do dnia 1 stycznia 2017 r. Nadto pismem z dnia 31 marca 2017 r. J. S. złożył odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, które skierował za pośrednictwem Starosty i nadał w placówce pocztowej w dniu 31 marca 2017 r., jak potwierdza datownik placówki pocztowej umieszczony na kopercie. Wpłynęło ono do Starosty w dniu 3 kwietnia 2017 r. Rozpatrując powyższe odwołanie, Wojewoda powołał się na brzmienie art. 58 § 1, 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) i wskazał, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin. Następnie organ drugiej instancji podniósł, że pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy w uchybieniu terminu. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują samodzielnie pojęcia winy, jak również nie wprowadzają ograniczeń dla dokonywania przez organ administracji publicznej oceny braku winy w uchybieniu terminu. Kierując się zatem zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, przy ocenie winy, należy przyjmować obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Organ wskazał na przepisy art. 32, art. 33 § 1 i 2 oraz art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. i wyjaśnił, że pisma doręcza się stronie albo jej pełnomocnikowi, o ile został ustanowiony. Z momentem ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie udzielonego pełnomocnictwa oczywiście poza tymi, których charakter powoduje konieczność osobistego udziału strony w postępowaniu. Pełnomocnictwo procesowe, jak dalej wskazał Wojewoda o którym mowa w art. 32 k.p.a. obejmuje z mocy prawa umocowanie zarówno do dokonywania wszelkich czynności procesowych w imieniu i na rzecz strony, która udzieliła pełnomocnictwa, jak i do "przyjmowania" w imieniu i na rzecz tej strony wszelkich czynności procesowych innych podmiotów postępowania, zgodnie z zasadą pełnej, czynnej i biernej reprezentacji strony przez pełnomocnika procesowego. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z dnia 26 stycznia 2015 r. J. S. upoważnił radcę prawnego S. K. do prowadzenia z prawem substytucji we wszystkich instancjach sądowych, urzędach samorządowych, państwowych i administracyjnych wszystkich jego spraw, a z akt sprawy nie wynika, by zostało ono odwołane. W ocenie organu drugiej instancji, jest to pełnomocnictwo procesowe ogólne do reprezentowania J. S. przed wszelkimi sądami, urzędami i organami powołanymi do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń, we wszystkich sprawach, w których jest on stroną bądź uczestnikiem. Tak udzielone pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do podejmowania w imieniu mocodawcy wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, w szczególnościpełnomocnik ma prawo do składania w imieniu strony zwyczajnych środków prawnych w postaci odwołania lub zażalenia. Brak jest wątpliwości, że umocowanie uprawniało pełnomocnika do odbioru wszelkich przesyłek zwykłych jak i poleconych, oraz do składania wszelkich oświadczeń wiedzy i woli, nie zaś jedynie do sporządzenia pisma i postępowania przed Starostwem Powiatowym. Jeśli zatem w niniejszej sprawie J. S. reprezentowany był przez pełnomocnika, którego umocowanie do działania obejmowało m.in. wnoszenie środków odwoławczych, to zaniechanie wniesienia odwołania w zakreślonym przez prawo terminie skutkuje potrzebą ustalenia przyczyn, które uniemożliwiły pełnomocnikowi terminowe działanie. Bowiem, jak podniósł organ drugiej instancji, od momentu udzielenia przez stronę pełnomocnictwa, tj. od dnia 26 stycznia 2015 r., to pełnomocnik jest upoważniony do składania w imieniu mocodawcy oświadczeń woli, dokonywania czynności procesowych i odbioru korespondencji, co oznacza, że to pełnomocnik winien wystąpić z odwołaniem. Przy badaniu okoliczności świadczących o braku winy w nieterminowym dokonaniu określonej czynności procesowej, te dotyczące samej strony mogłyby decydować o przywróceniu uchybionego terminu jedynie wówczas, gdy jednocześnie występować będą w sprawie okoliczności świadczące o braku winy pełnomocnika w nieterminowym działaniu. Jak dalej wyjaśnił Wojewoda, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Starosty z dnia [...] wynika, że decyzja została skutecznie doręczona pełnomocnikowi, który osobiście pokwitował jej odbiór, w dniu 20 grudnia 2016 r. W tym stanie rzeczy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg następnego dnia, od daty doręczenia pełnomocnikowi w./wym. decyzji tj. od dnia 21 grudnia 2016 r. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 stycznia 2017 r. We wniosku o przywrócenie terminu wskazano, że pełnomocnik przebywał na zwolnieniu lekarskim. Z załączonej zaś do wniosku kserokopii zaświadczenia wydanego przez lekarza sądowego z dnia 5 grudnia 2016 r. wynika, że pełnomocnik strony przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 5 grudnia 2016 r. do dnia 1 stycznia 2017 r. Zatem pełnomocnik miał jeszcze 2 dni do sporządzenia odwołania, czego nie uczynił, ponadto decyzja zawierała pouczenie o prawie i terminie 14 dni do wniesienia odwołania. Powyższe ustalenia dowodzą, jak stwierdził organ drugiej instancji, że pełnomocnik strony, będący przecież profesjonalnym pełnomocnikiem, dopuścił się zaniedbania w dochowaniu terminu do złożenia odwołania. Zatem J. S. nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda wyjaśnił nadto, że J. S. działając osobiście, we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji Starosty nie wskazał, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu, zatem nie jest możliwa ocena dochowania siedmiodniowego terminu do wniesienia powyższego wniosku. Jednakże z uwagi na fakt, że przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu nie została spełniona, organ drugiej instancji odstąpił od ustalenia kwestii zachowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto J. S. dokonał czynności procesowej, dla której był ustanowiony przywracany termin, albowiem pismem z dnia 31 marca 2017 r. złożył odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...], przy czym, ponieważ przesłanki warunkujące przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zostały przez niego spełnione łącznie, stąd organ drugiej instancji stwierdził brak podstaw do tego, aby przywrócić wnioskodawcy termin do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. J. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu w całości i zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie dostatecznie stanu faktycznego dotyczącego braku winy po stronie skarżącego; błędną weryfikację pełnomocnictwa i zakresu umocowania jego pełnomocnika, a nadto naruszenie art. 75 §1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do rzetelnego wyjaśnienia sytuacji związanej z przywracaniem terminu w oparciu o brak winy ze strony skarżącego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ nie zbadał w sposób rzetelny podstaw przywrócenia terminu, a zajął się jedynie formalnymi przesłankami, orzekając tak, aby skarżący nie miał możliwości zająć osobiście stanowiska w sprawie. Organ całkowicie pominął treść dowodu, jakim jest zwolnienie lekarskie, które zostało udzielone w dniu 5 grudnia. Zatem przyjęcie pisma w okresie zwolnienia lekarskiego nie winno być uznawane za warunkujące rozpoczęcie upływu terminu. Termin ten powinien "przesunąć się" do czasu ustania faktycznej przyczyny niemożności wykonywania prac zawodowych. Ponadto skarżący podniósł, że punkt 4 zwolnienia wskazuje w sposób jasny "przewidywany termin zdolności do stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie". Taka informacja nie jest jednoznacznym stwierdzeniem, czy jego pełnomocnik odzyskał zdolność wykonywania działań zawodowych. Ponieważ nie został przesłuchany na powyższą okoliczność żaden świadek, nie ma możliwości na podstawie tak przeprowadzonego postępowania dowodowego, jednoznacznego stwierdzenia, czy pełnomocnik strony był zdolny do czynności po pierwszym stycznia 2017 r. Dodatkowo skarżący wskazał, że jego mecenas został upoważniony na podstawie załączonego pełnomocnictwa jedynie do sporządzenia pisma przed Starostwem Powiatowym, a co do dalszych czynności, nie sposób stwierdzić, że zawarte były w jego treści. Organ zaniechał poczynienia wyjaśnień w tej kwestii i tym samym na podstawie domniemania stwierdził o zakresie działania, jakim było objęte pełnomocnictwo. Końcowo, strona podniosła, że nie wyraża zgody na to, aby decyzja podjęta w sposób niezgodny z prawem poprzez przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania dowodowego w sposób nierzetelny naruszyło jego prawo do przywrócenia terminu i dodatkowo zadbania o własny interes prawny, nadto usankcjonowana decyzja wpływała na stanowienie o jego własności bez jego udziału. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", który w paragrafie 1 stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W niniejszej sprawie J. S. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...], która, jak właściwie ustalił organ drugiej instancji, została skutecznie doręczona osobiście pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu S. K. w dniu 20 grudnia 2016 r. Potwierdza to znajdujący się w aktach administracyjnych dokument w postaci potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej zawierającej w./wym. decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Nadto na prawidłowość takiego ustalenia faktycznego wskazuje treść pełnomocnictwa udzielonego przez J. S. radcy prawnemu S. K. (karta 18 akt administracyjnych), które upoważniało pełnomocnika do reprezentowania strony także w toku postępowaniu odwoławczym, w tym do odbioru przesyłki zawierającej decyzję pierwszej instancji, jak również do złożenia odwołania. Nie można w tym miejscu podzielić zatem argumentacji skarżącego, że jego pełnomocnik był umocowany wyłącznie do sporządzenia pisma i postępowania przed Starostwem Powiatowym. Należy podkreślić, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 §2 k.p.a.). Przepis art. 40 §2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ostatecznie za wybór pełnomocnika odpowiada strona postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1365/16, Lex 2190741, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. III ARN 45/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112). Powyższych skutków prawnych udzielenia pełnomocnictwa nie zmienia fakt, że pełnomocnik strony odebrał decyzję w okresie, którego dotyczyło przedłożone przez skarżącego zaświadczenie lekarza sądowego. Zasadnie zatem uznał organ drugiej instancji, że doręczenie osobiście pełnomocnikowi skarżącego decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu 20 grudnia 2016 r. nastąpiło skutecznie i od tego dnia rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął z dniem 3 stycznia 2017 r., co wynika z treści art. 129 § 2 k.p.a. Z załączonej do wniosku kopii zaświadczenia lekarza sądowego wynika, że pełnomocnik skarżącego był niezdolny do "stawienia się na wezwanie lub zawiadomienie" w okresie od dnia 5 grudnia 2016 r. do dnia 1 stycznia 2017 r. Jeżeli, jak twierdzi strona, pełnomocnik nie był zdolny do sporządzenia odwołania do dnia 1 stycznia 2017 r., to miał taką możliwość w dniach 2 i 3 stycznia 2017 r. Jednocześnie J. S. nie uprawdopodobnił, że istniały obiektywne przeszkody ku temu, aby jego pełnomocnik nie mógł złożyć odwołania po dniu 1 stycznia 2017 r. Z tych przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Wojewoda nie naruszył przepisów prawa wydając zaskarżone postanowienie, którym odmówił J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, skoro wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że do uchybienia terminowi nie doszło z winy strony (jego pełnomocnika). Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie motywów wydanego przez organ rozstrzygnięcia z odniesieniem się do argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o przywrócenie terminu i złożonego zaświadczenia lekarskiego. Organ drugiej instancji nie naruszył art. 28 k.p.a., albowiem z zachowaniem tego przepisu doręczył stronie za pośrednictwem jej pełnomocnika odpis decyzji organu I instancji, natomiast do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie może prowadzić, w świetle przepisów prawa, wyłącznie wola strony do dalszego działania w sprawie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., bowiem organ, rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu, nie jest zobligowany prowadzić postępowanie dowodowe celem wykazania okoliczności wskazanych we wniosku. Ponadto we wniosku o przywrócenie terminu strona winna uprawdopodobnić, nie zaś udowodnić brak winy w uchybieniu terminu. Marginalnie nadmienić należy, że odwołanie od decyzji może złożyć również osobiście strona postępowania, ewentualnie inny pełnomocnik ustanowiony przez tę stronę w sytuacji niezdolności do czynności zawodowych dotychczasowego pełnomocnika. Jest to kwestia wewnętrznych ustaleń strony i jej pełnomocnika. Z powyższych przyczyn Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, nie dopatrzył się naruszenia prawa, które skutkowałoby jego uchyleniem i oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a.