II SA/Ke 402/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak ,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla z dnia [...] znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, IV. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. D. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującej rozbiórkę kiosku, samowolnie ustawionego na posesji nr ewid. [...] przy [...] w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał M. J. rozbiórkę kiosku samowolnie ustawionego na posesji nr ewid. [...] przy [...] w K., w którym prowadzona jest działalność handlowa - sprzedaż prasy i art. spożywczych. Pawilon ustawiony został na płytach chodnikowych, bezpośrednio przy wjeździe do Szpitala, bez pozwolenia na budowę. Ustawienie w danym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, jakim jest kiosk typu "KAMI" stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wstrzymał w terminie natychmiastowym roboty budowlane polegające na ustawieniu kiosku handlowego typu "KAMI" i nałożył na inwestora - M. J. obowiązek przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w terminie do dnia 30.XI.2005 r.) oraz projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w terminie do dnia 30.XII.2005 r.). Inwestorka została poinformowana, że niespełnienie tych obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Ponieważ M. J. nie przedłożyła do dnia 30.XI.2005r. żądanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego kiosku typu "KAMI". Zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, organ ma obowiązek zastosować przepis ust. 1 tego artykułu, który zobowiązuje do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł także, że inwestorka przed ustawieniem kiosku starała się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 stanowi, że decyzja taka powinna być ostateczna w dniu wszczęcia postępowania, tj. w dniu 23.IX.2005 r., a zatem warunek ten nie był możliwy do spełnienia. Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżącą umowy dzierżawy przedmiotowej działki zawartej pomiędzy nią a Gminą w dniu [...] organ stwierdził, że umowa taka może być jedynie podstawą do wystawienia przez inwestorkę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. J. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś ona w dniu 15.II.2006 r. złożyła ponaglenie do Urzędu Miasta w tej sprawie. Nadmieniała, że sprawy związane z postawieniem kiosku prowadziła po raz pierwszy i nikt jej nie poinformował, jakie czynności należy wykonać w pierwszej kolejności. Umowę dzierżawy gruntu otrzymała 31.VIII.2005 r. i mając na uwadze treść § 2 pkt 2 tej umowy uznała, że jest ona odpowiedzią na jej prośbę o wyrażenie zgody na wcześniejsze postawienie kiosku. Kiosk postawiła w pierwszych dniach września 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2006r. sygn. akt. II SA/Ke 213/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę M.J. oddalił. W motywach orzeczenia Sąd stwierdził, że według skarżącej obiekt ten został postawiony przez skarżącą we wrześniu 2005 r. bez pozwolenia na budowę, co dnia 21 września 2005 r. zostało potwierdzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego podczas wizji lokalnej. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, na wykonanie którego było wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, że organ stwierdzając możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu wydał w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie wraz z pouczeniem inwestorki o skutkach braku spełnienia w terminie nałożonych na nią obowiązków. Ponieważ M. J. nie spełniła tych obowiązków organ I instancji słusznie zaskarżoną decyzją orzekł nakaz rozbiórki obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu, który w tych okolicznościach obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2008r. sygn. akt. II OSK 797/07 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach orzeczenia wskazał, że we wniesionej skardze do Sądu I instancji skarżąca wskazywała na wydanie orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 14 grudnia 2005r., co istotne była to decyzja uchylająca decyzję organu I instancji, który umorzył postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Ten zarzut skargi czynił koniecznym odniesienie się przez Sad I instancji co do kompletności postępowania przed organami administracji w zakresie ustaleń faktycznych w sprawie i ich oceny prawnej. Ponownie rozpoznając sprawę Sad I instancji winien poddać ocenie zaskarżoną decyzję w kontekście powyższych uwag, mając przy tym na względzie uregulowania zawarte w przepisach stanowiących podstawę wydania decyzji przez Sąd kontrolowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył , co następuje : Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Z prawidłowych ustaleń organów, skutecznie nie zakwestionowanych w toku postępowania sądowego, wynika, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Według skarżącej obiekt ten został postawiony we wrześniu 2005 r. bez pozwolenia na budowę, co dnia 21 września 2005r. zostało potwierdzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego podczas wizji lokalnej. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że jest to tymczasowy obiekt budowlany, na wykonanie którego było wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą pod pojęciem "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Wskazane przepisy art. 29 zawierają wyliczenie obiektów i robót, na które nie jest wymagane pozwolenia na budowę, zaś art. 30 określa roboty i obiekty wymagające zgłoszenia ( art. 31 dotyczy zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę). Przedmiotowy obiekt nie należy do grupy wyszczególnionych w tych przepisach obiektów zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Trzeba wskazać, że ustawa stanowi w art. 29 ust.1 pkt 25, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel, a także (w art. 29 ust.1 pkt 12) tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie nie dotyczy obiektów związanych z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Nie może budzić wątpliwości, iż omawiany obiekt tym warunkom nie odpowiada, ponieważ pełni inną funkcję, tj. funkcję pawilonu handlowego, w którym inwestorka prowadzi działalność gospodarczą. Inwestorka obowiązana była więc uzyskać - przed przystąpieniem do wzniesienia tego obiektu - decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę. Właściwy organ stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez pozwolenia na budowę jest obowiązany wydać postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...], działając w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 48 ust. 3 ustawy rozpoczął proces legalizacji i wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie, nakazując inwestorce złożenie ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w terminie do dnia 30.XI.2005 r.) oraz projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w terminie do dnia 30.XII.2005 r.). Pouczono także inwestorkę, że niespełnienie tych obowiązków w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika również, że inwestorka przed ustawieniem kiosku starała się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i wskazywała na wydanie orzeczenia przez SKO w dniu [...] uchylającego decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W ocenie organu wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione bowiem przepis art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że decyzja taka powinna być ostateczna w dniu wszczęcia postępowania, tj. w dniu 23.IX.2005r.Warunek ten w sprawie nie został spełniony. Jakkolwiek organy orzekające zobligowane były do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć, to Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując oceny zaskarżonych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem, nie mógł pominąć faktu, że wyrokiem z dnia 20.12.2007r., sygn. P 37/2006, ogłoszonym w Dz. U. nr 247, poz. 1844, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu cyt. orzeczenia podkreślono, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, ustawodawca uczynił warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Z tego też względu Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, jak również rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (o ile termin ten nie zostanie inaczej określony). Dlatego też z tym dniem przepis prawa poddany negatywnej ocenie Trybunału Konstytucyjnego traci obowiązującą moc. Pomimo, iż w dacie zaskarżonej decyzji art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" nie został jeszcze wyeliminowany z obrotu prawnego, stwierdzić należy, że już wtedy był niezgodny z przepisem ustawy. Jak wynika bowiem z art. 8 ustawy zasadniczej Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. Z kolei zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z tych unormowań wynika po pierwsze, że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi, a po drugie, że podlegają, tak jak i przepisy innych ustaw, bezpośredniemu stosowaniu przez sąd. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego, nie może nie uwzględnić stanu potwierdzonego późniejszym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Niedopuszczalne byłoby bowiem zaakceptowanie przez Sąd decyzji wydanej w oparciu o przepis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z prawem. Dlatego też orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, o niekonstytucyjności obowiązującego przepisu, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji musi być kwalifikowane przez Sąd jako wadliwość będącą podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 a k.p.a. Zasada stosowania szerokich możliwości eliminowania z obrotu prawnego aktów opartych na przepisach niezgodnych z konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą została sformułowana w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wynika z tego, iż w przypadku wydania aktu w oparciu o przepis niekonstytucyjny, ustawa zasadnicza wprowadza możliwość zastosowania takich środków proceduralnych, aby zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takiej sytuacji możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a). Orzekając ponownie, organ mając na uwadze poczynione wyżej uwagi wyda rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz postanowienie z dnia [...] zostały wydane na podstawie przepisów ustawy niezgodnych z Konstytucją, niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie wszystkich wymienionych wyżej aktów, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 134 § 1 w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt III znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt IV wyroku znajduje oparcie w § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.