II SA/Ke 402/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2010r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 maja 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 1 marca 2010r. znak: [...] odmawiającą udzielenia H. K. pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał, że pismem z dnia 22.01.2009r. H. K. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o udzielenie pomocy finansowej na zakup artykułów spożywczych, leków, dokonanie opłat za energię elektryczną i gaz oraz na doposażenie domu, w którym mieszka. Prośbę swoją umotywował trudną sytuacją materialną związaną z brakiem stałego dochodu. Wyjaśnił, że wprawdzie posiada pole uprawne o pow. 2,25 ha, jednak nie może go uprawiać ze względu na spory z sąsiadami i Urzędem Gminy. Należący do niego dom jest zdewastowany, okradziony z grzejników i wodomierza. Decyzją z dnia 17 marca 2009r. Kierownik GOPS w P. odmówił H. K. przyznania wnioskowanej pomocy. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 maja 2009r. Sprawa H. K. ze względu na ustalenie jego miejsca zamieszkania w miejscowości M. została przekazana według właściwości do rozpatrzenia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. Decyzja Kierownika GOPS w S. z dnia 8 października 2009r. o umorzeniu postępowania z wniosku H. K. została następnie decyzją SKO z dnia 3 grudnia 2009r. uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Kierownik GOPS w S. decyzją z dnia 1 marca 2010r. odmówił udzielenia pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego uznając, że H. K. nie wyrażając zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uniemożliwił rozważenie okoliczności zgłoszonych we wniosku. Odmowa przeprowadzenia wywiadu w świetle przepisów stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. K. podnosił, że pomimo widocznego złego stanu budynku, w którym mieszka i tak odmówiono mu pomocy. Podkreślił, że od wielu lat jest chory, nie ma renty, jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, nie może pracować, w związku z czym nie ma środków na żywność i leki. Do swojego gospodarstwa rolnego nie może dojechać, ponieważ Urząd Gminy i sąsiedzi zniszczyli mostki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przytoczyło brzmienie art. 106 ust. 4, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej stwierdzając, że organ I instancji podjął kilkakrotnie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jak również uzyskania drogą innych ustaleń (rozeznanie w środowisku H. K.) jakichkolwiek dowodów potwierdzających trudną sytuację materialną i zdrowotną H. K. Mimo zgłoszonego żądania przyznania pomocy konsekwentna odmowa współdziałania z organem opieki uniemożliwiła temu organowi ocenę sytuacji życiowej i materialnej zainteresowanego. OPS w S. pismem z dnia 17.12.2009r. zawiadomił H. K. o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w miejscowości M. 65, jednakże w wyznaczonym dniu i miejscu był on nieobecny, zaś przebywający w domu jego syn odmówił wpuszczenia pracownika socjalnego do domu i nakazał mu opuszczenie posesji. H. K. zgłosił się do GOPS w S. w dniu 18.01.2010r., nie przedstawiając żadnych dowodów, oraz nie wyraził zgody na ponowne ustalenie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odmówił również złożenia pisemnego oświadczenia i podania przyczyny odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Do protokołu stwierdził jedynie, że pomoc mu się należy, lecz bez podania powodu protokołu nie podpisał. Pismem z dnia 25.01.2010r. organ wezwał H. K. do zgłoszenia się w GOPS celem ustalenia kolejnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo odebrania wezwania strona nie stawiła się, nie odpowiedziała również na zawiadomienie z dnia 8.02.2010r. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Organ pierwszej instancji z urzędu ustalił, że H. K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. około 24 ha. Część areału jest obsiana zbożem, część zajmuje uprawa buraków pastewnych, część zajmują łąki, a część leży odłogiem. Gospodarstwo wyposażone jest w 2 ciągniki i inne maszyny. Według twierdzeń sąsiadów H. K. utrzymuje się z handlu bydłem. W gospodarstwie ma krowy, byki, barany i ptactwo domowe. Z anonimowej opinii środowiska wynika, ze H. K. jest w stanie sam zaspokajać swoje potrzeby, a nadto ma konfliktowy charakter i jest skłócony ze wszystkimi sąsiadami. Organ drugiej instancji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2, również wówczas gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wymaganego przez art. 106 ust. 4, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie przyznania pomocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Stosownie do przepisu art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wywiad stanowi nieodzowny element postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi. W ocenie organu, na skutek braku współdziałania H. K. i jego rodziny z pracownikiem socjalnym nie było możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinnej, dochodowej i zdrowotnej jego rodziny. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organy administracji powinny przyznać mu pomoc z uwagi na zły stan zdrowia, brak możliwości zarobkowych, brak uprawnień do renty a także z uwagi na dewastację starego domu, w którym zamieszkuje. Skarżący podał, że ma drugi stary dom, który również wymaga remontu, a ponadto został okradziony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć totny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ocena zasadności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w tym do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 3 ust. 3 rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W myśl ust. 4 art. 3, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Na tle przepisów ustawy organ administracji w postępowaniu zmierzającym do przyznania świadczenia z pomocy społecznej ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności mających wpływ na sytuację osobistą, majątkową i rodzinną osoby występującej z wnioskiem o pomoc. Samo spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń w niej określonych, nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia. Zgodnie z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007r., s. 38). Korelatem obowiązku wynikającego z powołanego wyżej przepisu jest norma zawarta w art. 11 ust. 2 ustawy 2, która stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W świetle tej regulacji należy uznać, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Organy pomocy społecznej zobowiązane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w rozpatrywanej sprawie uczyniły zadość temu obowiązkowi. Z akt sprawy wynika, że skarżący w istocie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swojego aktualnego pobytu, tj. pod adresem M. 65. Najpierw mimo poinformowania strony z odpowiednio długim wyprzedzeniem o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 15.01.2010r. nie był obecny w miejscu zamieszkania, a jego syn odmówił wpuszczenia pracownika socjalnego do domu. Następnie w dniu 18.01.2010r. w siedzibie GOPS skarżący nie zgodził się na ustalenie nowego terminu przeprowadzenia wywiadu, stwierdzając jedynie, że pomoc mu się należy. Pomimo odebrania wezwania z dnia 25.01.2010r. nie stawił się w siedzibie GOPS celem ustalenia kolejnego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie odpowiedział również na zawiadomienie z dnia 8.02.2010r. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Przepis art. 106 ust. 4 ustawy stanowi, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. W wyroku z dnia 23 września 2008r., sygn. I OSK 1513/07) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który w całości podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy, jest uniemożliwienie pracownikowi przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczą kolejne próby przeprowadzenia u skarżącego wywiadu środowiskowego, jak również przeprowadzenie przez organy rozeznania w środowisku skarżącego. Brak w rozpatrywanej sprawie wywiadu środowiskowego nie jest wynikiem zaniechania przez organy administracji wykonania nałożonego na nie obowiązku, lecz jest następstwem wyłącznie braku współdziałania strony. Uznanie przez organ określonych faktów za udowodnione tylko na podstawie oświadczenia wnioskodawcy o jego niedostatku oraz oględzin domu od zewnątrz jest niewystarczające, gdyż organ administracji nie ma możliwości dokonania samodzielnych ustaleń oraz ich weryfikacji w środowisku, w którym przebywa wnioskujący o pomoc społeczną. Z poczynionego przez organ rozeznania wśród sąsiadów H. K. wynika, że jest on w stanie zaspokajać swoje podstawowe potrzeby. Wywiad środowiskowy posłużyłby więc do zweryfikowania tych informacji przez pracownika socjalnego. W ramach wywiadu pracownik socjalny ustaliłby sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową wnioskodawcy w miejscu jego zamieszkania. Na tej podstawie pracownik socjalny dokonałby analizy i oceny sytuacji H. K. oraz sformułował wnioski dotyczące ewentualnej pomocy. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008r., sygn. I OSK 1424/07, niepubl.). Podniesiony przez stronę w odwołaniu argument, że pracownik socjalny widział w jakim stanie znajduje się dom, w którym mieszka, nie może zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o pomoc. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, albowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r., sygn. I OSK 551/09). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.