II SA/Ke 404/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki siedliskowej oddala skargę. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 1 lutego 2016 r. znak: [...] odmawiającą zwrotu M. S. działki siedliskowej nr 331/2 o pow. 0,16 ha położonej we wsi Z., obr. 13, gm. Z., stanowiącej dożywocie W. W. zgodnie z decyzją Naczelnika Gminy Z. z dnia 28 lutego 2979 r. znak [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2013 r. M. S. wystąpił do Starosty o zwrot ww. gruntu, który w jego ocenie przysługuje mu jako spadkobiercy po W. W.. Organ I instancji, uznając, że wnioskodawca nie spełnił przesłanek z art. 118 pkt 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ponieważ nie włada faktycznie przedmiotową nieruchomością, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 lutego 2016 r. W odwołaniu M. S. przyznał, że faktycznie nie włada ww. nieruchomością, ponieważ pozostali spadkobiercy jego babki, w 1987 roku umożliwili wbrew jego woli zamieszkanie tam B. C.. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia 28 lutego 1979 r., wydaną m.in. na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, Naczelnik Gminy Z. przejął na własność Państwa gospodarstwo rolne W. W. o pow. 2,79 ha położone we wsi Z. – N., składające się z działek nr 331, 672, 673 i 674. Do bezpłatnego korzystania przydzielono W. W. działkę nr 331/2 o pow. 0,44 ha, z czego 0,14 ha zajmują zabudowania. Zdaniem Kolegium, regulacja art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: wnioskodawca musi być zstępnym osoby, której przysługiwało prawo bezpłatnego użytkowania działki i jednocześnie faktycznie nią władać w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. Oznacza to, że przepis wymaga, aby najpóźniej z chwilą śmierci uprawnionego rolnika działka gruntu pozostająca w dożywotnim użytkowaniu była przejęta w posiadanie przez zstępnego rolnika i nieprzerwanie przez niego posiadana w zgodzie w jej przeznaczeniem. Zstępny musi więc faktycznie władać nieruchomością w taki sposób jak uprawniony rolnik, tj. jak użytkownik – posiadacz zależny w rozumieniu art. 336 Kc. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał m.in. wyroki NSA w sprawach SA/Wr 1823/92, II OSK 588/07. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2013 r. Starosta przeprowadził oględziny nieruchomości objętej wnioskiem, ustalając, iż na działce nr 331/2 zamieszkuje B. C., co najmniej od 1987 r. tj. po śmierci babki wnioskodawcy – W. W.. W konsekwencji organ stwierdził, że ww. nieruchomość nie jest użytkowana przez wnioskodawcę i nie zostały spełnione przesłanki z art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., co uzasadnia brak podstaw do przyznania M. S., zwrotu działki siedliskowej oznaczonej nr 331/2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. wyjaśnił, że w momencie kiedy B. C., za zgodą pozostałych spadkobierców, przejmował w posiadanie nieruchomość objętą wnioskiem, opiekował się w B. umierającą babką i nie był wstanie go usunąć z nieruchomości. Nie zgadza się z sytuacją, w której obca osoba "panoszy się" na części nieruchomości, która prawnie należy do niego. Wyraził przypuszczenie odnośnie zrekompensowania przez Gminę Z. strat jakie poniósł na skutek tolerowania "bezprawia" przez okres 30 lat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2016 r., poz. 277 z zm.), dalej jako "ustawa". Zgodnie z tym unormowaniem z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki gruntu użytkowanej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w ust. 1 – tj. osoby, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu – który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący jest zstępnym (wnukiem) uprawnionego W. W. (zmarłego w 1979 r.), któremu na mocy decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia 28 lutego 1979 r. znak: [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 32, poz. 140), przydzielono sporną działkę nr 331/2 o pow. 0,44 ha do bezpłatnego korzystania w związku z przekazaniem na własność Państwa gospodarstwa rolnego za emeryturę. Spełniony został zatem pierwszy z warunków przyznania ww. nieruchomości. W kontekście spełnienia drugiego warunku, mianowicie faktycznego władania nieruchomością po śmierci uprawnionego, należy odwołać się do kompleksowej wykładni art. 118 ust. 2a ustawy, której dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011r., sygn. II OSK 1096/10, wyjaśniając, że prawo użytkowania należy do praw rzeczowych ograniczonych uregulowanych w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 252 Kc, rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej. Tradycyjnie, w stosunkach między osobami fizycznymi, prawo użytkowania pełni funkcję alimentacyjną, służy więc zabezpieczeniu egzystencji określonych osób. Treścią tego prawa jest używanie rzeczy i pobieranie pożytków. Istotną cechą użytkowania jako prawa rzeczowego ograniczonego, jest niezbywalność tego prawa (art. 254 Kc), przy czym zakaz zbywania tego prawa nie obliguje użytkownika do osobistego wykonywania użytkowania. Użytkownik może bowiem oddać rzecz w najem, dzierżawę, użyczenie. Zstępnemu osoby uprawnionej nie przysługuje prawo użytkowania, albowiem wraz ze śmiercią osoby uprawnionej, czyli osoby która przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne ustanowione na jej rzecz użytkowanie wygasło. Wynika to z istoty użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz osób fizycznych, a wyrażonego w art. 266 Kc. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca posłużył się tutaj cywilistyczną konstrukcją posiadania rzeczy. Zgodnie z art. 336 Kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Zauważono, że posiadanie jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa stanem faktycznym. Stan ten polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Efektywne, w sensie gospodarczym, korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania. Dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania. Przepis art. 336 Kc rozróżnia posiadanie samoistne i zależne. Istotą posiadania zależnego jest władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu – innemu niż własność – które posiadacz wykonuje. W związku z powyższym NSA uznał, że zgodnie z art. 118 ust. 2a ustawy, zakres władztwa zstępnego uprawnionego, który po śmierci tej osoby faktycznie włada tą nieruchomością, wyznaczony jest zakresem odpowiadającym uprawnieniom jakie posiadała osoba zmarła. Innymi słowy, zstępny uprawnionego ma faktycznie władać nieruchomością w takim zakresie jak uprawniony, czyli jak użytkownik. Należy zatem ustalić czy przedmiotową nieruchomością faktycznie włada jak użytkownik, a zatem czy jest posiadaczem zależnym w rozumieniu art. 336 Kc, przy czym sformułowanie "faktycznie włada" nie może być co do zasady utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej, ciągłej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości. Przytoczona wykładnia została powszechnie zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, co przyczyniło się do utrwalenia poglądu, że faktyczne władztwo, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy, należy odnosić do instytucji posiadania i przysługujących posiadaczowi uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. II OSK 879/13). Sąd w niniejszej sprawie również podziela tę argumentację. Podsumowując, istotne jest ustalenie, czy zstępny uprawnionego (któremu przysługiwało użytkowanie działki na cele rolnicze i czerpanie z tego pożytków) sprawował władztwo nad nieruchomością jak użytkownik, tj. rzeczywiście rozporządzał działką jak użytkownik w celu czerpania pożytków. Od tego wymogu ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków. Z wyraźnego brzmienia art. 118 ust. 2a ustawy wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było przyznanie prawa ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności działki oddanej do użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, określonej ściśle kategorii osób, spełniających warunki określone w tym przepisie. Roszczenia z art. 118 ustawy nie przysługują zatem wszystkim zstępnym rolnika, lecz jedynie zstępnym określonym w ust. 2a tego przepisu, a więc tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania, które jest niezbywalne (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. II SA/Łd 2129/97, Lex nr 656360). Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący nie spełnił więc jednego z warunków określonych w art. 118 ust. 2a ustawy, a mianowicie jako zstępny osoby uprawnionej, określonej w ust. 1 art. 118, nie władał faktycznie po jej śmierci gruntem objętym wnioskiem. W orzecznictwie ugruntowany jest, podzielany przez Sąd w niniejszej sprawie pogląd, że zstępni właściciela gospodarstwa rolnego przejętego na własność Państwa, któremu przyznane zostało prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu, mogą po jego śmierci ubiegać się o przyznanie im tej działki na własność, jeżeli najpóźniej w chwili śmierci uprawnionego przejęli po nim posiadanie działki i działkę tę nieprzerwanie posiadają (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 1993 r., sygn. SA/Wr 1823/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 88; z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. SA/Bk 1482/97, ONSA 1999, Nr 2, poz. 62). Celem powyższego unormowania było zaspokojenie potrzeb rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Państwa oraz jego zstępnych nadal użytkujących nieruchomości wskazane w art. 118 ust. 1 i 2 ustawy, nie zaś osób, które utraciły, niezależnie od przyczyn, faktyczny związek z tymi nieruchomościami, zaspokajając swoje potrzeby w inny sposób. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kiedykolwiek sprawował faktyczne władztwo nad sporną nieruchomością jako użytkownik, tj. by faktycznie władał nieruchomością w zakresie przysługującym uprawnionemu. Sam skarżący zresztą okoliczności tej nie kwestionuje. Wskazuje jedynie, że po śmierci babki W. W. (małżonki uprawnionego) inni spadkobiercy, wbrew jego woli, wprowadzili w posiadanie spornej nieruchomości B. C. z rodziną. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decydujące znaczenie ma to, że skarżący nigdy nie władał i aktualnie również nie włada faktycznie sporną nieruchomością. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2013 r. wynika jednoznacznie, że na spornej nieruchomości zamieszkuje B. C. i to on sprawuje nad nią faktyczne władztwo. W dacie rozpatrywania wniosku przez organy orzekające bez wątpienia skarżący nie spełniał wymogu faktycznego władztwa nad rzeczą, dlatego też organy prawidłowo uznały, że nie mogła mu być przyznana nieodpłatnie własność przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.