II SA/Ke 406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 30 czerwca 2008 r. nr XIX/68/08 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw I. stwierdza nieważność wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 8 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim wskazują, że do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą sprawy wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, - § 15 ust. 3; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy Łubnice uchwałą z dnia 30 czerwca 2008 r. nr XIX/68/08, na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", oraz przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami, w § 1 uchwaliła statuty jednostek pomocniczych gminy Łubnice, tj. sołectw, przez przyjęcie ich statutów w brzmieniu określonym w 19 załącznikach do uchwały. Ponadto stwierdziła, że traci moc uchwała Rady Gminy Łubnice z 30 kwietnia 1998 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw, wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy oraz stwierdzono, że uchwałą podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. We wszystkich załącznikach do uchwały jednakowo wskazano między innymi, że: do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą w szczególności sprawy: wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej (§ 8 ust. 1 pkt 1); dla ważności wyborów przeprowadzonych na Zebraniu Wiejskim – Wyborczym wymagana jest obecność co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania (§ 15 ust. 3). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 1 oraz § 15 ust. 3 statutów sołectw gminy Łubnice stanowiących załączniki do tej uchwały, wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie. W skardze domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części i zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez: - nadanie w § 8 ust. 1 pkt 1 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej; - wprowadzenie w treści § 15 ust. 3 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organu jednostki pomocniczej poprzez wprowadzenie wymogu dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej obecności co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym, nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Odnośnie drugiego zarzutu Prokurator wyjaśnił, że art. 35 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu dotyczącym pierwszego zarzutu wyjaśniono, że porównanie zapisów ustawowych i zawartych w kwestionowanej uchwale wskazuje, że obydwa zapisy odwołują się do tego samego kręgu osób, tj. stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, a tym samym organ stanowiący gminy Łubnice pod pojęciem Zebrania Wiejskiego rozumie wszystkich stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zakres obu pojęć jest zatem taki sam, przez co Rada Gminy nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe i nie zmodyfikował kręgu osób uprawnionych do wyboru sołtysa i rady sołeckiej. Odnośnie drugiego zarzutu wyjaśniono, że kwestionowany przepis w żaden sposób nie powoduje, że określona granica kworum w wysokości 1/5 mieszkańców sołectwa w sposób bezwzględny uniemożliwia wybór sołtysa i rady sołeckiej przez mniejszą liczbę osób, w sposób sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym. Autor odpowiedzi na skargę powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 28 lipca 2020 r., IV SA/Po 681/20, że zapis statutu, który w swej istocie dotyczy kwestii ściśle technicznej i pozwala na rozpoczęcie głosowania z nieznacznym (30 minutowym) opóźnieniem w stosunku do wskazanej godziny, nie narusza zasady przeprowadzenia wyborów w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc badają, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1. nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2. zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3. organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: 4. zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5. zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa, rady sołeckiej, czy też poszczególnych jej członków. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Jak bowiem stanowi wspomniany przepis, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa, rady sołeckiej i jej poszczególnych członków dokonywał organ uchwałodawczy, tj. zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne. Wbrew wywodom odpowiedzi na skargę w świetle zapisów zaskarżonych statutów nie jest możliwe utożsamianie stałych mieszkańców sołectw uprawnionych do głosowania, z zebraniem wiejskim, rozumianym jako wszyscy mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. W zaskarżonych statutach bowiem znalazła się legalna definicja Zebrania Wiejskiego (pisanego z dużych liter). Zgodnie z § 4 pkt 1 tych statutów, organami Sołectwa są Zebranie Wiejskie i Sołtys. Użycie więc w zaskarżonych przepisach § 8 ust. 1 pkt 1 statutów określenia "Do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego..." (również pisanego z dużych liter), nie może być rozumiane inaczej, niż to wynika z przytoczonej definicji. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19 oraz z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowane skargą zapisy § 8 ust. 1 pkt 1 wszystkich załączników do zaskarżonej uchwały są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej. Omawiany zarzut skargi zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa, nie zaś w zakresie jego odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, w jakikolwiek sposób, a zwłaszcza istotny, narusza prawo. Mając to na uwadze Sąd uznał, że przepisy § 8 ust. 1 pkt 1 wszystkich statutów sołectw stanowiących załączniki nr 1 do nr 19 do zaskarżonej uchwały, we wskazanym zakresie zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. W zakresie dotyczącym wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego w sprawach odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej natomiast, skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na uwzględnienie zasługiwało również żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności załączników od nr 1 do nr 19 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 15 ust. 3. Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikuje mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, wyroki WSA w Poznaniu z: 24 czerwca 2020 r., IV SA/Po 667/20, z 25 czerwca 2020 r., IV SA/Po 676/20, z 1 lipca 2020 r., IV SA/Po 673/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając takie poglądy Sąd w składzie rozstrzygającym sprawę nie zgadza się z jednostkowym, odmiennym rozstrzygnięciem zawartym w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Poznaniu z 28 lipca 2020 r., IV SA/Po 681/20. Warto przy tym zauważyć, że podejmując to rozstrzygnięcie, WSA w Poznaniu również nie zakwestionował, że wprowadzenie wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej narusza prawo, a tylko stwierdził, że naruszenie to nie ma charakteru istotnego, z czym nie można się jednak zgodzić. Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w punkcie I wyroku, a na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części dotyczącej przepisów § 8 ust. 1 pkt 1 zaskarżonych statutów w zakresie w jakim określają, że do właściwości zebrania wiejskiego należy odwołanie sołtysa i rady sołeckiej.