II SA/Ke 41/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi A. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz A. G. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy art. 4 pkt 22 lit. a i h, art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 6.3.6 pkt 4 i 6, lp. 6.3.7, lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 14, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., P. 0008 - 00021), art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowcy (Dz.U. z 2012 r., poz. 1155), Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, 4. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, 5. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, 6. brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu, 7. brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej używania wykresówki. Organ wskazał, że dnia 1 lutego 2013 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy A. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Przedmiotem kontroli były regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywania przewozów, przestrzeganie przepisów ruchu drogowego. Kontrolą objęto okres od 1 lipca 2012r. do 31 grudnia 2012r. Zgodnie z okazanymi dokumentami przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniał średnio 1 kierowcę. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli nr WITD.DI.P.WI/XIII0470/10/13/KP z dnia 15 marca 2013 r. Decyzją z dnia [... ]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15 000 zł z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Dnia 24 czerwca 2013r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o zmniejszenie nałożonej kary pieniężnej, podkreślając, iż uiszczenie tak wysokiej kary pieniężnej spowoduje bankructwo prowadzonej firmy. A. G. wskazał, że prośbę swą motywuje trudną sytuacją finansową a także tym, że każdy z kierowców zobowiązał się na piśmie do przestrzegania czasu pracy i zbierania wykresówek, w chwili obecnej posiada jeden sprawny skład, gdyż pozostałe dwa są przeznaczone do sprzedaży w całości lub w części. Odnosząc się do naruszeń z zakresu norm czasu pracy przedsiębiorca podkreślił, że wiózł towar szybko psujący się. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że nie narusza ona prawa. Jednocześnie zacytował przepisy, które miały zastosowanie w sprawie niniejszej i stwierdził, że ich konsekwencją jest: 1. lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku: 5.3.1 - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5.3.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 200 zł, 2. lp. 5.2 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 5.2.1 - o czas powyżej 15 minut do 30 minut - karą pieniężną w wysokości 150 zł, 5.2.2 - za każde następne rozpoczęte 30 minut - karą pieniężną w wysokości 200 zł, 3. lp. 5.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 5.1.1 - o czas powyżej 15 minut do 1 godziny - karą pieniężną w wysokości 100 zł, 5.1.2 - za każdą następną rozpoczętą godzinę - karą pieniężną w wysokości 200 zł, 4. lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy karą pieniężną w wysokości 300 zł za każdą wykresówkę, 5. lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień, 6. lp. 6.3.6 pkt 4 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje brak w okazanej wykresówce przepisowego wpisu w postaci miejsca lub daty końcowej używania wykresówki karą pieniężną w wysokości 50 zł za brak każdej danej, 7. lp. 6.3.6 pkt 6 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje brak w okazanej wykresówce przepisowego wpisu w postaci stanu licznika km w chwili zakończenia używania pojazdu karą pieniężną w wysokości 50 zł za brak każdej danej. Następnie organ odwoławczy omówił przypadki naruszenia powyższych przepisów w firmie skarżącego i zasadność nałożenia kary pieniężnej, podkreślając, że organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych za dane naruszenie, które określone są w taryfikatorze. Stosownie do art. 92 a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, zatrudniającym kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - jak u A. G. - nie może przekroczyć 15.000 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia 22 października 2013r. wniósł A. G., stwierdzając, że dla jego małej firmy jest ona zbyt surowa i wysoka. Pełnomocnik skarżącego I. G., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji zarzucił brak prawidłowej reprezentacji A. G. w postępowaniu administracyjnym, co miało wpływ na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, który przystąpił do udziału w sprawie na zasadzie art. 8 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ skarżący w postępowaniu administracyjnym był pozbawiony możliwości działania przez swojego pełnomocnika, co mogło wpłynąć na skuteczność dochodzenia jego praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa, dającym podstawę do wznowienia podstępowania administracyjnego. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 32 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracji powinien być powiadomiony. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (postanowienie SN z 9 września 1993r, sygn. akt III ARN 45/93 – OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112). Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (p. wyrok NSA z dnia 20 lutego 1987r., sygn. akt SA/Wr 875/86 – ONSA 1987, Nr 1 poz. 13). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowieniową jest fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Natomiast Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.). Z akt sprawy niniejszej wynika, że w toku postępowania administracyjnego, wszczętego dnia 15 marca 2013r. do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo notarialne, udzielone dnia 16 marca 2012r. przez A. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w D. (wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany przez Wójta Gminy pod numerem [...]) - synowi I. G., m.in. do reprezentowania mocodawcy przed sądami, organami administracji rządowej i samorządowej, urzędami skarbowymi, bankami oraz wszelkimi innymi instytucjami i organizacjami we wszystkich sprawach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. W piśmie (bez daty), znajdującym się w aktach administracyjnych (k. 25) skierowanym do organu, A. G. również wskazuje I. G., jako swojego pełnomocnika. Z protokołu przesłuchania I.G. charakterze świadka przez kierownika Oddziału Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 kwietnia 2013r. wynika, że I. G. podał, że posiada pełnomocnictwo notarialne do reprezentowania ojca A. G. w tym postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika jednak, że zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym I. G. był pominięty jako pełnomocnik A. G. i nie brał udziału w sprawie. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Kielcach została doręczona A. G., również decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 października 2013r. została wysłana do A. G., a nie do jego pełnomocnika I. G. W przypadku, gdy organ, mimo powyższych faktów miał wątpliwości co do np. prawidłowości, czy też zakresu pełnomocnictwa z dnia 16 marca 2012r., to winien to wyjaśnić, występując o to do A. G. lub AI G.. Z akt postępowania administracyjnego, ani z zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ nie uznał złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa i nie zastosował się do przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Naruszenia tego przepisu nie zmienia fakt, że odwołanie zostało złożone osobiście przez skarżącego, a nie przez jego pełnomocnika. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego I. G., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucił brak prawidłowej reprezentacji A. G. w postępowaniu administracyjnym, przez co skarżący został pozbawiony możliwości działania i obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez udziału pełnomocnika. Zawiadomienie z dnia 20 maja 2013r. o zakończeniu postępowania administracyjnego i przysługującym, na mocy art. 10 k.p.a., uprawnieniu do wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów, w szczególności do stwierdzonych w protokole kontroli oraz zawiadomieniu z dnia 9 maja 2013r. naruszeń ustawy o transporcie drogowym zostało doręczone A. G., a nie jego pełnomocnikowi. Należy mieć na uwadze, że dokonanie czynności procesowej pod nieobecność pełnomocnika, przy braku dowodu doręczenia mu zawiadomienia, stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. (p. wyrok NSA z dnia 9 października 1986r, sygn. akt SA/Kr 799/86). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarówno decyzja organu I instancji, jak również zaskarżona decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Z powyższych względów Sąd nie mógł dokonać oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 p.p.s.a., na które składa się wpis sądowy od skargi.