II SA/Ke 410/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 12 września 2014 r. nr LV/481/14 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 12 września 2014 r. nr LV/481/14 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Jędrzejów, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków, Rada Miejska w Jędrzejowie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art 40 ust. 2 pkt 4, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., 594, ze zm.), art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. 5. 13), dalej u.p.t.z., art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 4 pkt 4 i art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., 1414 ze zm.), w § 4 uchwały ustaliła stawkę opłaty za korzystanie z udostępnionych przystanków w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na każdym przystanku komunikacyjnym, zgodnie z obowiązującym planowym rozkładem jazdy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności § 4 uchwały, Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zarzucił istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina Jędrzejów bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których Gmina Jędrzejów jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w powyższym przepisie. Skarżący Prokurator podał, że zaskarżona uchwała w swoim uzasadnieniu nie zawiera żadnych stwierdzeń wskazujących na to, że kwestia niedyskryminujących zasad przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Powyższe nie wynika również z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Jędrzejowie, na której podjęto zaskarżoną uchwałę oraz z protokołu posiedzenia Komisji Oświaty Kultury, Wychowania, Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Komisji Samorządu Gospodarki Komunalnej, Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada podejmując uchwałę i ustalając opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. W konsekwencji nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W odpowiedzi na skargę Gmina Jędrzejów nie wypowiadając się co do zarzutów stawianych przez skarżącego wskazała, że pozostawia skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16 i z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miejska w Jędrzejowie takie zasady uwzględniła. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. Także z protokołu sesji (k.6), na której została podjęta zaskarżona uchwała nie wynika, aby organ podejmując ją dokonywał jakiejś analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników stawki opłaty - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Ani więc uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani też protokół z sesji, na której została ona podjęta, nie pozwalają na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. Świadczy to o tym, że w ogóle nie analizował on możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym przykładowo ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że przepis § 4 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 4, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami).