II SA/Ke 415/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2007r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę. II SA/Ke 415/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. W., na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...], w sprawie odmowy prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] oraz przyznania od dnia [...]. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, iż w dniu [...] M. W. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy oraz złożył wniosek o ustalenie wysokości emerytury, w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Powyższy wniosek został przez PUP przekazany do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił ustalenia wysokości emerytury do celów świadczenia przedemerytalnego, podnosząc, że M. W. nie udowodnił co najmniej 36 lat okresu uprawniającego do emerytury, gdyż nie zaliczono mu okresu pracy od 20 czerwca 1971 r. do 28 lutego 1972 r. w Kółku Rolniczym w G. z uwagi na fakt, że nie podlegał on w tym czasie ubezpieczeniu społecznemu. Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty, powołując się w uzasadnieniu na decyzję ZUS z dnia [...], organ I instancji odmówił przyznania M. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] Wojewoda ustalił, że pismem z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował M. W., że w związku ze zmianą interpretacji przepisów decyzja z dnia [...] zostaje anulowana oraz że organem uprawnionym do przyznania i wydania decyzji w sprawie świadczenia przedemerytalnego jest Powiatowy Urząd Pracy i po wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia przedemerytalnego ZUS wyda decyzję wyliczającą wysokość tego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania M. W. organ II instancji decyzją z [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając w uzasadnieniu, że organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien dokonać samodzielnej oceny dokumentów. Decyzją z dnia [...] organ I instancji w oparciu o samodzielną analizę dokumentów wydał kolejną decyzję odmawiającą przyznania M. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] oraz przyznającą mu od tego dnia prawo do zasiłku przedemerytalnego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] Rozpoznając skargę od powyższego rozstrzygnięcia złożoną przez M. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. uchylił decyzje obu instancji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organem uprawnionym do oceny, czy osoba ubiegająca się o świadczenie przedemerytalne spełnia wymagane prawem warunki jest organ administracji czyli starosta, równocześnie jednak ustalenie wysokości emerytury, a w konsekwencji świadczenia przedemerytalnego powierzone zostało Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który będąc organem rentowym stosuje przepisy postępowania administracyjnego, ale odwołanie od jego decyzji przysługuje do sądu powszechnego stosownie do przepisu art. 37k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W rozpatrywanym przypadku organ rentowy wydał decyzję, a skarżący zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami wniósł od niej odwołanie do Sądu Okręgowego w K., za pośrednictwem organu rentowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołaniu w ogóle nadano bieg określony przepisem art. 83 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Dokonanie przez organy administracji tj. Starostę, a następnie Wojewodę samodzielnej, niezależnej od postępowania przed organami rentowymi oceny zebranego materiału jest zatem błędnym wkroczeniem w kompetencje organu rentowego. Decyzja przyznająca prawo do świadczenia przedemerytalnego należąca do wyłącznej kompetencji starosty, z woli ustawodawcy musi być poprzedzona prawomocną i ostateczną decyzją o ustaleniu wysokości świadczenia, którą na wniosek starosty wydaje organ rentowy. Organ rentowy wydaje zarówno decyzję ustalającą wysokość emerytury, jak i decyzję odmawiającą ustalenia. Decyzja ZUS ma charakter prejudycjalny. Tym samym decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, bowiem decyzja ZUS, wydana na wniosek PUP, została zakwestionowana przez M. W. poprzez złożenie odwołania, o którym w żaden przewidziany prawem sposób nie rozstrzygnięto. Wojewoda ustalił, że postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania M. W. świadczenia przedemerytalnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i ustalenia, czy decyzja ZUS z dnia [...] stała się ostateczna. W piśmie z dnia [...] ZUS wyjaśnił, że decyzja z [...] nie jest decyzją ostateczną, a wniesione od niej odwołanie nie zostało przekazane do Sądu Okręgowego. Z pisma wynika również, że ZUS kierując się błędną interpretacją przepisów, nie uwzględniającą uchwały Sądu Najwyższego podjętej w dniu 19 marca 2003r. w sprawie III UZP 1/3 -OSNP 2003/13/317 nie zamierza podjąć kroków w celu uprawomocnienia decyzji z [...]. Organ odwoławczy podał, że w dniu [...] ZUS wydał kolejną, nową decyzję ustalającą wysokość emerytury M. W. dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego, informując jednocześnie, że okres zatrudnienia w Kółku Rolniczym w G. od dnia 20 czerwca 1971 r. do 28 lutego 1972 r., nie powinien być zaliczony do stażu pracy. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] przez Kierownika Działu ds. Ewidencji i Świadczeń PUP M. W. poinformował, że nie składał odwołania od decyzji ZUS z [...] Informacja ta została potwierdzona w notatce służbowej sporządzonej przez Kierownika Referatu w ZUS. Wojewoda ustalił, że decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania M. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] i przyznał zainteresowanemu od dnia [...] prawo do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu powołano się na uzasadnienie decyzji ZUS uwzględniającej mniej niż 36 lat okresu uprawniającego do emerytury. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podkreślając, że postępowanie administracyjne musi w pełni uwzględniać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005r. Ponieważ M. W. skorzystał z prawa złożenia odwołania od tej decyzji, organ rentowy powinien przekazać akta zainteresowanego do Sądu Okręgowego w celu wydania przezeń ostatecznego wyroku. Do czasu uprawomocnienia decyzji organu rentowego z dnia [...] odmawiającej ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego (lub jej uchylenia i po jej uchyleniu wydania nowej decyzji), organ I instancji nie ma podstaw prawnych do orzeczenia, czy M. W. przysługuje prawo do świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie przyznania M. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego. W dniu [...] M. W. złożył w PUP pismo z prośbą o realizację jego wniosku z dnia [...] przez przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. W załączeniu przedłożył kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] umarzającego postępowanie wywołane jego odwołaniem od decyzji ZUS z dnia [...] Sąd stwierdził, że decyzją z dnia [...] ZUS ustalił wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego i tym samym zmienił swoją decyzję z dnia [...] uwzględniając roszczenie wnioskodawcy. W odpowiedzi na pismo PUP z dnia [...] ZUS pismem z dnia [...] poinformował, że zgodnie z decyzją z dnia [...] okres zatrudnienia M. W. w Kółku Rolniczym w G. nie powinien być uwzględniony do stażu pracy, ponieważ nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym organ I-szej instancji wydał dnia [...] decyzję, o której mowa na wstępie. Rozpatrując odwołanie M. W. od tej decyzji, Wojewoda podał, że stosownie do treści art. 30 ust. 1 obowiązującej od 1 czerwca 2004 r. ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przy czym przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych (tj. przed 1 sierpnia 2004 r.), podlegające rozpatrzeniu po dniu przejęcia, w związku z art. 37l ust. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37k ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, organ rentowy wydaje na wniosek powiatowego urzędu pracy. Stosownie do art. 37k ust. 4 w/w ustawy do postępowania w sprawie ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych. Organ odwoławczy przytoczył także treść art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, określającego przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że M. W. urodził się [...], a zatem żaden z powyższych punktów nie ma w jego przypadku zastosowania. Z uwagi na fakt, że ostatnim zakładem pracy zainteresowanego była Huta w O., objęta programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali oraz wymieniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r., w przypadku M. W. może mieć zastosowanie jedynie § 1 rozporządzenia, zgodnie z którym osoby spełniające warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych zatrudnione w podmiotach objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce, które do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy przez zakłady pracy wymienione w załączniku nr 1 osiągnęły okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 31 lat dla kobiet i 36 lat dla mężczyzn, są uprawnione do świadczenia przedemerytalnego w wysokości kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy wskazał, że skoro ZUS w decyzji z dnia [...]. uwzględnił 35 lat i 2 miesiące okresów składkowych oraz 9 miesięcy okresów nieskładkowych, to tym samym staż pracy M. W. uprawniający do emerytury wynosi łącznie 35 lat 11 miesięcy. Zdaniem Wojewody w tym stanie faktycznym i prawnym należy uznać, że M. W. nie posiada okresu uprawniającego do emerytury, wymaganego do nabycia świadczenia przedemerytalnego, spełnił natomiast warunki art. 37 j ust. 1 pkt 1ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 35 lat dla mężczyzn. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa sprawa toczy się od już od 2001 r. i mimo orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz postanowienia Sądu Okręgowego w K. Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] organy administracji państwowej twierdzą, że nie spełnia on warunków do otrzymania świadczenia z powodu braku odpowiedniego okresu zatrudnienia. M. W. wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia wysokości emerytury "do świadczenia przedemerytalnego". Zdaniem skarżącego ZUS wydał prawomocną decyzję z dnia [...], uwzględniającą roszczenie, natomiast decyzja ta nie została uznana. Skarżący podał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyjął, iż jego staż pracy wyniósł 35 lat i 11 miesięcy, wobec powyższego zwrócił się do ZUSu o wyjaśnienie wyliczenia stażu pracy. Odpowiedź uzyskał w piśmie z dnia [...]., mylne zatem pozostają twierdzenia, iż nie spełnia warunków określonych w art.37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, które prawidłowo powołał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści § 1 cyt. rozporządzenia, osoby spełniające warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zatrudnione w podmiotach gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa żelaza i stali w Polsce, które do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia - osiągnęły okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 31 lat dla kobiet i 36 lat dla mężczyzn, są uprawnione do świadczenia przedemerytalnego, o którym mowa w art. 37k. ust. 9 pkt 1 ustawy, tj. do świadczenia przedemerytalnego, w wysokości kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego, ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego. Konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy M. W. osiągnął okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 36 lat. Podkreślić ponownie należy, że decyzja przyznająca prawo do świadczenia przedemerytalnego, należąca do wyłącznej kompetencji starosty, poprzedzona być musi prawomocną i ostateczną decyzją o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia, którą na wniosek starosty wydaje organ rentowy. Dla przesądzenia przez starostę istnienia prawa do świadczenia przedemerytalnego, decyzja ZUS ma charakter prejudycjalny, co oznacza, że kompetencje obu organów są rozdzielne, jednakże skutkiem decyzji organu rentowego może być negatywna dla zainteresowanego decyzja starosty. Stanowisko takie wyraził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Kr 1516/02), a z mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże ono zarówno organy rozpatrujące niniejszą sprawę, jak i Sąd. Nie ulega wątpliwości, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje w przedmiocie ustalenia wysokości emerytury do celów świadczenia przedemerytalnego, a mianowicie decyzją z dnia [...] odmówił M. W. ustalenia wysokości emerytury do celów świadczenia przedemerytalnego, natomiast decyzją z dnia [...] ustalono wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego. Wprawdzie zawarte w obu tych decyzjach rozstrzygnięcia dotyczące samego faktu wyliczenia emerytury pozostają ze sobą w sprzeczności, jednak okoliczność ta jest bez znaczenia dla sprawy. Bezspornym jest bowiem wyrażona w nich zgodność stanowiska ZUS co do tego, iż M. W. nie może zostać zaliczony do stażu pracy okres zatrudnienia w Kółku Rolniczym w G. od dnia 20 czerwca 1971 r. do dnia 28 lutego 1972 r., gdyż w skarżący nie podlegał w tym czasie ubezpieczeniu społecznemu, a tym samym nie osiągnął wymaganego rozporządzeniem okresu pracy uprawniającego do emerytury. Takie stanowisko ZUS jest przesądzające dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do poglądu Sądu Najwyższego przedstawionego w uchwale z dnia 19 marca 2003 r. (OSNP 2003/13/317), powoływanej już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do odmowy ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia warunków posiadania wymaganego okresu zatrudnienia, od którego zależy jej prawo do emerytury. U podstaw rozumowania Sądu Najwyższego leżało wyeliminowanie sytuacji, w których decyzja starosty przyznająca prawo do świadczenia przedemerytalnego miałaby dla organu rentowego charakter wiążący i obligowała go do wyliczenia wysokości emerytury także nienależnej, pomijając nawet oczywistą trudność czy wręcz niemożliwość takiego ustalenia. Dlatego decyzja ZUS musi mieć w stosunku do decyzji starosty charakter prejudycjalny. Przenosząc wyrażony powyżej pogląd prawny w realia niniejszej sprawy podkreślić należy, że wprawdzie decyzją z dnia 9 sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił M. W. wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, jednak uwzględnił okresy składkowe i nieskładkowe w wysokości nie dającej łącznie 36 lat. Z decyzji tej, łącznie z zawartą w niej informacją, wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że w ocenie organu rentowego do stażu pracy skarżącego nie może zostać zaliczony okres jego pracy w Kółku Rolniczym w G. od 20 czerwca 1971 r. do 28 lutego 1972 r., a zatem że nie osiągnął wymaganego okresu pracy 36 lat, uprawniającego do emerytury, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, na treść rozstrzygnięcia nie ma wpływu stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawarte skierowanym do niego piśmie z dnia [...] Po pierwsze, podstawą ustaleń organów mogły być w tym przypadku jedynie decyzje ZUS. Po drugie, także w piśmie na jakie powołuje się skarżący organ rentowy wyraził stanowisko, że do jego stażu pracy nie powinien być zaliczony okres zatrudnienia w Kółku Rolniczym w G., kiedy nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Jeżeli zaś okres ten, tj. od 20 czerwca 1971 r. do 28 lutego 1972 r. odliczy się od czasokresu zatrudnienia, wykazanego znajdującymi się w aktach świadectwami pracy, staż pracy skarżącego nie osiągnie 36 lat, jak wymaga tego rozporządzenie. W tym stanie rzeczy zasadnie organ odmówił M. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.