II SA/Ke 415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi H.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną przez H. Ż. decyzję Starosty O. z dnia [...] wydaną w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków dotyczących: ujawnienia w operacie ewidencji gruntów gminy K., obręb P. współwłaścicieli działek nr: [...] w osobach: H. Ż. w 6/8 części, J. P. w 1/8 części i M. P. w 1/8 części oraz ujawnienia w miejsce działek nr [...] w południowej ich części, przy drodze biegnącej przez wieś, odrębnej działki siedliskowej, zabudowanej domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, stanowiącej współwłasność: H. Ż. w 6/8 częściach, J. P. w 1/8 części i M. P. w 1/8 części i odmówił wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów obręb P., gm. K.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. H. Ż. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w O. m o dokonanie zmiany w operacie ewidencji gruntów gminy K., obręb P. przez ujawnienie w miejsce działek oznaczonych nr [...] w południowej ich części, przy drodze biegnącej przez wieś, odrębnej działki siedliskowej, zabudowanej domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, stanowiącej współwłasność: H. Ż. w 6/8 częściach oraz J. P. i M. P. po 1/8 części każdy z nich. W dniu 31 grudnia 2009 r. do Starosty O. wpłynął kolejny wniosek H. Ż. w którym ponowiła żądanie zawarte we wniosku z dnia 23 kwietnia 2009 r. dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi P., gm. K. w odniesieniu do gruntów oznaczonych jako działki nr:[...]. W toku postępowania na podstawie dokumentów nadesłanych przez H. Ż. ustalono, że z odpisu aktu notarialnego z dnia 1 czerwca 1962 r. Nr Rep. [...] wynika, iż na podstawie umowy zniesienia współwłasności nieruchomości sporządzonej w dniu 30 sierpnia 1937 r., Nr rep. 978, W. i B. małż. P. byli właścicielami nieruchomości rolnej we wsi P. o pow. 4,9959 ha, zabudowanej budynkami drewnianymi (dom, stodoła i obora). Na mocy aktu notarialnego z dnia 1 czerwca 1962 r. W. i B. małż. P. darowali: córce H. Ż. niezabudowaną działkę gruntu obszaru 1,25 ha od strony zachodniej przez całą długość, synowi M. P. niezabudowaną działkę gruntu obszaru 1,25 ha przy działce darowanej córce, przez całą długość i synowi J. P. niezabudowaną działkę gruntu obszaru 1,25 ha przy działce darowanej synowi M. P., przez całą długość. Łącznie W. i B. małż. P. darowali swoim dzieciom grunt o pow. 3,75 ha pozostawiając sobie pozostałą część gruntu o pow. 1,2459 ha. Z dołączonej do akt sprawy decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] oraz Burmistrza Gminy K. z dnia [...], W. i B. małż. P. przekazali na własność Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę, pozostałą część gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. K. pozostawiając sobie na własność działkę przyzagrodową o pow. 0,50 ha nie oznaczoną konkretnym numerem, bez opisu miejsca jej położenia. W maju 2000 r. geodeta M.J. wykonał mapę dla celów regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] położonych w obrębie P.. W oparciu o to opracowanie zawierające wykaz zmian gruntowych i na wniosek J. P. z dnia 5 lutego 2002 r., Starosta O. decyzją z dnia [...] wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu P. w gminie K., polegającą na wpisaniu w miejsce dotychczasowych działek nr 335, 392 i 405 – działek nr [...]oraz wpisaniu H. Ż. jak właściciela działek nr [...], M. P. jak właściciela działek nr [...] oraz J. P. jak właściciela działek nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z niezaskarżeniem jej przez żadną z wymienionych stron tamtego postępowania. Aktem notarialnym z dnia 27 października 2005 r. M. P. darował bratankowi K. P. i jego żonie E. P. nieruchomości położone we wsi P. oznaczone jako działki nr: [...]. Drugim aktem notarialnym z tego samego dnia J. P. darował swojemu synowi K. P. i jego żonie E. P. nieruchomości położone we wsi P. oznaczone jako działki nr [...]. W wyniku tych czynności dla nieruchomości objętych tymi aktami zostały założone księgi wieczyste nr [....] i [...] a w ewidencji gruntów figurują K. i E. małż. P. jako właściciele gruntów oznaczonych jako działki nr [...] oraz H. Ż. jako właścicielka gruntów oznaczonych jako działki nr [...], na podstawie zbioru dokumentów Nr Zd. 4320. Umarzając postępowanie wszczęte na wniosek H. Ż., Starosta O. uznał, że było ono bezprzedmiotowe, ponieważ H. Ż. nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu, gdyż nie jest właścicielką działek nr [...], a ponadto przedstawione przez nią dokumenty nie stanowią podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał na wstępie, że nie można odmówić H. Ż. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, ponieważ nie można wykluczyć istnienia po jej stronie interesu prawnego, skoro w obecnej ewidencji gruntów figuruje jako właściciel działek nr [...] oraz występowała jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty O. z dnia [...], którego przedmiotem były te same grunty, co w niniejszej sprawie. Nie można natomiast podzielić poglądu H. Ż. co do znaczenia dokumentu będącego podstawą jej żądania, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy II Wydział Cywilny z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. Akt II Ns 945/06, dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po W. i B. małż. P.. Aby bowiem prawomocne orzeczenie sądu, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/01 poz. 454) mogło stanowić podstawę do uwidocznienia w ewidencji gruntów i budynków praw osób, musi ono odnosić się do zakresu objętego tą ewidencją. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Z przedłożonego przez stronę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. i B. małż. P. nie wynika natomiast, co jest przedmiotem spadku. Na podstawie tego postanowienia nie można więc stwierdzić, czy nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], wchodzą w skład spadku po W. i B. małż. P., a nawet, czy w chwili śmierci pozostawili oni w spadku jakiekolwiek nieruchomości. Wskazane postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy II Wydział Cywilny z dnia 13 listopada 2007 r. nie odnosi się więc do przedmiotowego zakresu ewidencji gruntów i budynków, a żądanie H. Ż. sprowadza się w istocie do żądania rozstrzygnięcia, że w/w nieruchomości stanowią przedmiot masy spadkowej i żądania ustalenia nowego stanu prawnego tych nieruchomości. Taka kompetencja należy jednak do właściwości sądów powszechnych, a nie organów administracji, które nie tworzą stanów prawnych, ale je rejestrują. Z tych przyczyn organ II instancji uznał, że należy odmówić wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W skardze na tę decyzję H. Ż. wniosła o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów prawa, tj. art. 7, 8, 9, 77 i 80 kpa polegającego na nie dołożeniu starań w celu dogłębnego wyjaśnienia sprawy, błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz powierzchowności wysuniętych wniosków. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że organy pominęły w swoich ustaleniach, iż część przedmiotowej działki nr 335 pozostała do śmierci W. i B. małż. P. ich własnością, ponieważ ani aktem notarialnym z dnia 1 czerwca 1962 r., ani też decyzją Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] ta część nie została przez nich zbyta, lecz pozostawiona na ich własność. Działka ta (którą da się łatwo zidentyfikować, choć nie ma osobnego numeru geodezyjnego), z chwilą śmierci W. i B. małż. P. weszła w skład masy spadkowej po nich i obecnie stanowi współwłasność ich spadkobierców stosownie do udziałów określonych w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku po nich. Żaden z organów rozpatrujących sprawę nie zwrócił uwagi na to, że geodeta wykonujący podział w maju 2000 r. bezpodstawnie objął nim masę spadkową, która do dziś stanowi współwłasność. Skarżąca uznała za niedorzeczne stwierdzenie organu II instancji co do braku pewności, czy W. i B. małż. P. pozostawili po sobie jakieś nieruchomości, skoro sam organ ustalił, że pozostawili oni sobie na własność działkę przyzagrodową o pow. 0,50 ha. Tej właśnie nieruchomości dotyczy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W. i B. małż. P.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a jej treścią było uchylenie decyzji organu I instancji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie wszczęte wnioskiem strony i odmowa wprowadzenia żądanych przez stronę zmian w ewidencji gruntów. W związku z tym ocena jej legalności zależała najpierw od tego, czy rzeczywiście nie było podstaw do zastosowania przez organ I instancji art. 105 § 1 kpa i umorzenia postępowania w sprawie, a następnie od tego, czy istotnie przepisy prawa materialnego uniemożliwiają wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów wnioskowanych przez skarżącą zmian na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii Sąd podzielił pogląd organu II instancji co do tego, że H. Ż. ma interes prawny w sprawie wszczętej na jej wniosek, dotyczącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących między innymi działek stanowiących jej własność (tj. działek oznaczonych numerami [...]) oraz działek, co do których twierdzi, że jest ich współwłaścicielem. Skoro bowiem stosownie do treści art. 20 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej Prawo geodezyjne (Dz. U. Nr 100/2000, poz. 1086 ze zm.) i § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie ewidencji (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w przypadkach braku danych dotyczących właścicieli dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają, to osoby, które są właścicielami nieruchomości ujawnionych w ewidencji bądź domagają się zmian w tej ewidencji co do nieruchomości, do których roszczą sobie pretensje, mają interes prawny w takim postępowaniu ewidencyjnym. Takie stwierdzenie uzasadniało uchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Należy przy tym zauważyć, że organ I instancji podejmując wadliwe rozstrzygnięcie co do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w istocie rozpoznał jednak sprawę merytorycznie, o czym świadczy jednoznacznie treść uzasadnienia decyzji tego organu z dnia 25 stycznia 2010 r. Dlatego nie doszło w sprawie do naruszenia zasady określonej w art. 15 kpa. Ocena zasadności merytorycznej treści zaskarżonej decyzji zależała od tego, czy wniosek H. Ż. znajdował uzasadnienie w treści przepisów prawa materialnego, które zamieszczone są w Prawie geodezyjnym oraz w rozporządzeniu w sprawie ewidencji. Zgodnie z § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokumenty te zostały określone w § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Są to:.. .1) prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, .......akty normatywne, 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumenty architektoniczno-budowlane gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej, 4) ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy (§ 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji). Taki tryb postępowania kończy się decyzją administracyjną dotyczącą wprowadzenia w ewidencji gruntów żądanych zmian lub odmowy ich wprowadzenia. Dokumentem w oparciu o który wnioskodawczyni domagała się wprowadzenia żądanych zmian podmiotowych było postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy II Wydział Cywilny z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. Akt II Ns 945/06 o stwierdzeniu nabycia spadku po W. i B. małż. P.. Dokument taki co do zasady może być podstawą dokonania zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów, gdyż zgodnie z art. 1025 § 2 kc domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą, przez co stosownie do treści art. 922 § 1 kc staje się właścicielem praw majątkowych zmarłego, a w tym również jego nieruchomości. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy spadkodawcy są ujawnieni w ewidencji gruntów. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła. Według niespornych ustaleń organu bowiem, w aktualnej ewidencji gruntów jako właściciele gruntów oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...], których dotyczył wniosek, figurują K. i E. małż. P. oraz H. Ż., a nie W. i B. małżonkowie P.. Niezasadne było również żądanie H. Ż. zmierzające do ujawnienia w ewidencji gruntów zmiany przedmiotowej polegającej na ujawnieniu w miejsce działek nr [...] w ich południowej części, przy drodze biegnącej przez wieś, odrębnej działki siedliskowej zabudowanej domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Postawą do wprowadzenia takich zmian są bowiem opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, o czym stanowi § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Takie opracowanie jednak nie zostało w sprawie przedstawione, mimo wezwania do jego złożenia dokonanego przez organ I instancji w trybie art. 22 Prawa geodezyjnego w piśmie z dnia 8 maja 2009 r. (k. 40 akt organu I instancji). Trafne było również powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji na niedopuszczalność rozstrzygania w postępowaniu ewidencyjnym o ustaleniu składników masy spadkowej oraz niedopuszczalności ustalania nowego stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877, NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99, LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998, II SA 766/98, LEX nr 41298). Należy również dodać, że niedopuszczalne było kwestionowanie w niniejszym postępowaniu zmian w ewidencji gruntów wprowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] Decyzja ta jako ostateczna korzysta z ochrony jej trwałości wynikającej z art. 16 § 1 kpa. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jeżeli więc skarżąca wbrew ustaleniom organów twierdzi, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lub, że z innych przyczyn wydana w tamtym postępowaniu decyzja jest wadliwa, może skorzystać z przewidzianych w prawie środków w celu jej podważenia. Dopóki do tego nie dojdzie, treść tamtej decyzji jest podstawą aktualnego stanu wpisów w ewidencji gruntów i budynków odnośnie przedmiotowych działek, który musi być respektowany przy wszelkich próbach wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących tych działek. Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy zauważyć, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Nie jest prawdą w szczególności, że w toku postępowania organy administracji naruszyły zasady ogólne określone w art. 7, 8 i 9 kpa, bądź obowiązki określone w art. 77 i 80 kpa. Ponieważ przedłożone przez stronę dokumenty nie uzasadniały wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji, a strona, mimo stosownego wezwania opartego na treści art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie złożyła dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia takich zmian w ewidencji gruntów i budynków, organ prawidłowo odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.